解读国务院《关于投资体制改革的决定》

三、解读国务院《关于投资体制改革的决定》

2004年7月国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》，对中国近几年改革实践进行了总结和延伸，对许多过去存在的问题进行了纠正，使得投资体制改革得到了巩固和深化。其中，两个问题的决定特别引人注目。

第一，转变政府职能，建立健全政府投资机制，规范政府投资行为。主要表现为:首先，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府只对重大项目和限制类项目从维护公共利益角度进行核准，其他项目不论规模大小，均改为备案制。其次，对政府投资范围进行了合理界定，指出政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。再次，对政府投资资金管理进行了规范，对政府投资资金的来源、投资方向和方式以及相关责任和负责人的确定作出了明确规定。最后，明确指出应引入市场机制，提高政府投资的效率和效益。以上举措可以看作是政府进一步放权和对政府职能重新定位的尝试。

一方面，政府进一步放宽了对投资的限制，鼓励企业作为投资主体积极参与投资，鼓励社会资金进入更多的投资领域，鼓励不使用政府资金的投资项目；另一方面，政府对自己的职能作了重新定位，从多数投资领域退出，避免扮演裁判和选手的双重角色，同时在确保社会公众利益的基础上更加注重投资效益。

第二，强调市场的资源配置作用和市场经济条件下企业的投资主体地位。“决定”明确指出应落实企业的投资自主权，扩大大型企业集团的投资决策权，实行“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，并指出应拓宽企业的融资渠道，积极鼓励社会投资。上述决定有着非常重要的意义。一方面，明确了企业的投资主体地位，明确了投资的收益和风险承担主体，明确了收益和风险均由市场决定，为企业积极进行投资铺平了道路。另一方面，强调市场的资源配置作用，意味着政府将更多地使用市场机制和规律对宏观经济进行间接调控。同时政府放宽对企业资金来源和社会资金的限制，既有利于企业广泛地吸收资金，扩大投资规模，优化投资结构，又能充分利用社会闲置资金，减轻政府财政压力，使政府能集中力量投资于一些关系国计民生的大型项目。

尽管“决定”的颁布在投融资体制改革的道路上又向前迈进了一大步，但仍然存在一些不尽如人意的地方。如许多有潜力的投资领域需要通过国家审核，实际上仍然由国家垄断核准制和备案制，依然为政府留有寻租的余地。而且备案的权利被下放到地方，难免会因为地方政府为追求政绩而导致盲目扩大投资和大量重复建设，形成一放就乱的局面。同时，不少规定没有明确的细则，缺乏可操作性。

最后，“决定”虽然对政府投资作了不少限制，但由于监管部门较为分散，彼此之间分工并不明确，因此实际上对政府难以形成有效约束^[16]。