受委托行使国家管理职权

五、受委托组织

（一）行政委托与受委托组织的概念

在行政活动中，能够有资格成为行政主体的多为行政机关、行政机构等归属行政体系的行政组织体。但由于政府管理对象的复杂多变、社会事务的繁多沉重、社会群体（包括了社会中介组织与企事业单位等）与公民政治参与热情的提高等因素，有权行政主体除了通过行政授权以外，往往还在特定情形下把一定的行政职权以委托的方式“赋予”给有关的社会组织去代为行使，此即行政委托。所谓行政委托就是指行政机关在自己的职权范围内，把某项行政职权委托给某一机关、单位、组织或个人办理的行为。一般地讲，行政委托的特征主要是：第一，行政委托的委托人即委托主体必须是有权行政机关，基于非行政机关的委托不能称之为行政委托；第二，在行政委托中，有权行政机关委托或交办的行政职权或行政事项务必是处于自己的职权范围之内；第三，在行政委托中，受委托者既可以是国家机关或者其他行政机关、社会组织，也可以是个人。

受委托组织是指经由法定行政机关的委托而在法定职权范围内享有一定行政权的社会组织。受委托组织可以是国家机关或其他行政机关，也可以是社会组织。

（二）受委托组织的法律地位

受委托组织在行政法上究竟具有何种地位？这是研究行政委托现象的最关键所在，也是行政法学界关注的一个热点问题。综合分析受委托组织的法律地位主要表现在以下四个方面：

1.在职权上，它享有部分行政职权；在组织机能方面，它拥有办理行政事务的相关职能。受委托组织作为一个以己之权限职能独立存在的组织体，具有委托主体赋予的那部分行政职权，如审计机关委托会计师事务所代行审计机关的某些行政职权，受委托的会计师事务所可以行使被委托的行政职权，对某些单位的财务状况进行审查。故而，受委托组织在行使受委托行政职权时，须以委托主体名义、不能以自己的名义运行受托职权。为此，《行政处罚法》第18条规定，“受委托组织在委托范围内，以委托行政机构名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”

2.受托组织必须履行行政职责。既然受委托组织被行政机关委托行使某项职权，当然也就要履行随行政职权而来的行政职责。对于受托组织担当的行政职责，学术界看法不一。有的主张，既然这一委托行为是由有权行政机关以行政主体身份作出的，那么主要的行政职责也就理当而且只能由委托主体来承当，但鉴于受托组织的失误或越权失职等行为而产生的不良后果则理当追究受托组织的法律责任；有的则认为，既然行政委托行为使受托组织具有了一定的行政职权，那么随职权而来的职责也就理所当然由受托组织承当了。目前，在我国的实践中，指导观点是第一种而非第二种。

3.受委托组织不具有行政诉讼被告当事人的资格。如前所述，根据委托的基本原理，委托主体只能让受委托组织代为行使其权力，其行为后果归属委托主体。如受委托组织的行为引起行政赔偿，就应由委托的行政机关承担损害赔偿责任。加之，受托组织只能以委托的行政机关名义行使有关的行政职权，所以，受委托组织的具体行政行为引起行政争议的，行政相对人向人民法院起诉时，受托组织不是被告，而应以委托的行政机关作为被告。

4.受委托组织在行使委托职权的过程中，应自觉接受委托的行政机关的监督和指导。为保证委托行为合乎委托的目的，受委托组织必须就其行政行为的适当性、合法性对委托主体负责；委托行政机关则应当经常性地、有步骤地、有计划地对受委托组织行使职权、办理行政事务等情况进行监督和指导。如果受委托组织在行使职权过程中，没有故意或重大过失，委托行政机关对该项行政作为的后果就要负全责。但是，如果受委托组织在履行委托职权的过程中，有故意或重大过失行为，委托行政机关可以按照有关法律规定先行负责赔偿，然后责令受委托组织承担部分或者全部赔偿费用⁽⁸⁾。

（三）受托行为的法定要件

受托行为的法定要件，其实就是委托行为具备法律效力、委托关系能够依法成立所必须具备的条件。这种法定要件，其实包括了委托主体行使委托权限的法定要件和委托客体承接委托权限的法定要件两大类条件。在多数情况下，委托关系中的双方当事人只有同时符合下述几个条件，才可以说该项行政委托关系成立。

首先，委托主体所委托之行政事务，在性质上必须具有较强的群众性、社会性，而不能把专业性和政治性较强的、影响涉及面巨大的重大事项委托给有关组织。所谓群众性、社会性较强的事务，乃是指与一般社会大众联系密切，但却不会对整体社会安定和国家发展造成严重后果且又不具有很强专业化色彩的公共事务，譬如城市的市容、卫生管理等行政事务。而诸如国家安全、海关、税务等专业性强、事关国家整体安全和社会秩序稳定方面的行政管理事项，则不宜委托给他人代为行使。

其次，委托主体必须是在行使该项管理职权确有困难，且难以承当日益繁重的管理任务的情况下，才可以委托他人代为行使。否则，就是有逃避职责之嫌———日常行政管理实践中，常常出现某些行政机关把一些自身确有条件做好的分内职责，委托给他人，而又不加监督和指导，结果造成委托方行使职权时或是越权（如巧立名目多收费等），或是失职（如滥竽充数，蒙混过关）等。作为委托主体的行政机关只有在合理的情境下，比如执行公务所需人员不足，履行职责所需物质装备难以适应管理实践等，才有充分的理由考虑将有关行政管理职权委托给有关的组织代为行使。反之，则不应推托给社会或交由他人代为行使。

再者，委托主体委托出去的行政职权，必须是影响较小、程度较轻的，对于关键性的、影响较大、程度较重的职权则不得随意委托他人代为行使。就行政管理职权中运用得较为普遍、也较易引起行政管理相对人争议的行政处罚来说，一般情况下，行政机关可以考虑委托的具体权限包括申诫罚、低数额的罚款权；而至于对行政管理相对人造成重大影响的财产罚、人身罚、能力罚等，则不能委托给有关的组织去代为行使。

最后，作为受委托组织必须是符合相关条件的企业法人、社团法人或者是其他符合法定条件的社会组织（当然这也包括有关的行政组织在内）。因为，只有具备法定的机构规模和人员编制、固定的办公场所、完善的办公设施、严谨的制度规则和管理纪律、可贵的组织管理经验等条件，才能担负履行行政职权的重任。为此，《行政处罚法》第19条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（1）依法成立的管理公共事务的事业组织；（2）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（3）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”