确认调解协议案件的审理程序

第七节　确认调解协议案件的审理程序

一、确认调解协议案件的概念和特点

确认调解协议案件是指对于涉及当事人可以处分的民事权利义务的纠纷，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以共同申请有管辖权的人民法院确认其效力。

对其含义的理解应包括以下几方面的内容：（一）司法确认的主体是有管辖权的基层人民法院，对调解协议没有管辖权的人民法院不能作出司法确认决定。（二）司法确认的客体是具有民事合同性质的调解协议，不具有民事合同内容的协议不在司法确认的范围之内。调解协议既包括在法院注册的调解员主持下达成的，也包括受法院委托对案件进行调解的单位或者个人主持下达成的调解协议。但调解协议不包括劳动争议调解协议。（三）司法确认应依申请作出，未经双方当事人申请，人民法院不得强行作出司法确认，调解机构亦不能自行申请司法确认。（四）人民法院依法对调解协议进行审查，审查的内容既包括程序性审查，也包括实质性审查。（五）确认调解协议案件的目的在于使调解协议获得强制执行力。在民事诉讼法正式确立调解协议案件的司法审查程序之前，调解协议达成后，调解协议所约定的义务须仰赖双方当事人自觉履行。若一方当事人未自觉履行，对方当事人只能向人民法院提起请求履行调解协议之给付之诉，只有在获得胜诉的给付判决后，再以该给付判决为执行名义申请强制执行，如此才能实现私权。当事人断然不能仅依据调解协议向人民法院申请强制执行。而根据2012年修订的《民事诉讼法》第195条规定，人民法院受理当事人申请确认调解协议的申请后，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。《人民调解法》第33条也规定，人民调解协议一旦经由司法确认，任何一方当事人若不自觉履行约定之义务，对方当事人均可据之向人民法院申请强制执行。显而易见，相对于普通的调解协议，经由司法确认的调解协议在私权的实现上省去了可能经过的诉讼程序而直接获得了国家强制执行力的保障。（六）调解协议司法确认程序属于非讼程序的范畴。调解协议经由司法确认后，并不能产生类似民事确定判决既判力的效果。

二、确认调解协议案件的意义

目前，我国正处于转型时期，国内经济社会发展进入了一个矛盾凸显期。民事纠纷方面，2003年全国法院审结的一审民事案件为4 416 168件，到2009年，全国法院审结的一审民事案件已经上升至5 797 160件，^[1]呈现出“诉讼爆炸”的态势，以至于“案多人少、法官压力巨大”成为各地法院的普遍写照。而另外一方面，人民调解、行政调解以及行业调解组织的作用却没有能够发挥出来，导致资源闲置浪费严重。这种情况下，如何通过相应的程序设置，实现司法程序和非诉调解程序的无缝对接，进而司法确认符合特定条件的调解协议的效力，赋予确认书以法律强制力，缓解“诉讼爆炸”与审判力量不足之间的紧张关系。正是在这种背景下，经过全国法院系统的多年实践，2004年最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称“民事调解若干规定”）第3条：根据民事诉讼法第87条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促进调解的个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。该规定首次提出并明确了调解协议的司法确认程序。2009年7月24日，最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《诉讼与非诉讼衔接的意见》）以司法解释的形式规定了调解协议的司法确认制度，2010年8月28日第十一届全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国人民调解法》，（以下简称《人民调解法》）对人民调解协议的司法确认以法律形式正式予以确认，2011年3月21日最高人民法院审判委员会第1515次会议通过了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《人民调解司法确认若干规定》），首次以司法解释的形式对人民调解协议司法确认之适用程序作了具体规定，从而为该项制度的进一步规范化运作提供了操作依据。2012年8月新修订的《民事诉讼法》在原法第十五章特别程序第五节后增加了两节，其中第六节是确认调解协议案件，从而使确认调解协议案件正式纳入民事诉讼法特别程序的体系中。

司法确认制度通过司法程序对调解协议的效力予以确认，赋予确认书具有执行力，从而加强调解协议的效力，使调解制度在预防矛盾发生、及时灵活方便地处理纠纷方面真正发挥其作用。世界上许多国家和地区，如德国、日本、美国以及我国台湾地区都有类似的制度。根据日本《民事调停法》第16条规定，调停中当事人之间达成协议，并记录在案，调停即成立，原记载的笔录同审判上的和解具有同等效力。即协议的一方当事人不履行协议约定的内容时，另一方当事人可依据日本《民事执行法》的规定申请有管辖权的法院强制执行。总之，司法确认作为诉调对接的关键环节，不但有利于充分发挥各类纠纷解决机制的作用，促进民事纠纷当事人选择人民调解的方式解决纠纷、减轻司法负担，促进社会和谐具有重大的现实意义，而其对整个国家和社会有效地建立和完善多元化解决民事纠纷机制同样具有积极的意义。

三、确认调解协议案件的审理程序

根据2012年《民事诉讼法》、《人民调解法》以及最高人民法院《人民调解司法确认若干规定》、《诉讼与非诉讼衔接的意见》的规定，确认调解协议案件应遵循下列程序：

1．提起主体

向人民法院申请调解协议司法确认，即赋予调解协议强制力，提起者当然是纠纷主体，关键在于，是一方当事人提起还是双方当事人共同提起。由于确认调解协议案件属于特别程序案件，双方当事人不存在民事权利义务关系则是特别程序的前提，因此，《民事诉讼法》第194条、《人民调解法》第33条以及最高人民法院《诉讼与非诉讼衔接的意见》第22条均规定，双方当事人应当共同向有管辖权的人民法院以书面形式或者口头形式提出申请。共同申请可以理解为双方当事人共同申请和一方当事人申请，另一方当事人同意两种情形。

2．案件范围

司法确认制度有助于减轻法院和当事人的讼累，为民事纠纷的有效解决提供了一条可供选择的快捷的渠道。但是为了司法确认裁定书的执行力与正当性，就必须对司法确认制度适用的案件类型有所限定。目前，我国法律没有明确规定。最高人民法院的《诉讼与非诉讼相衔接的意见》第24条以及《人民调解协议司法确认程序的若干规定》第4条规定了不予确认的案件类型，有下列情形之一的，人民法院不予受理：（1）不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的；（2）确认身份关系的；（3）确认收养关系的；（4）确认婚姻关系的。

应当特别强调的是：第一，可以通过司法确认赋予强制执行效力的纠纷所涉及的权益必须是当事人可以自由处分的权益；第二，可以通过司法确认的案件应该属于法院的民事主管范围之内；第三，要求确认的调解协议所涉及的权益应该是可以通过强制执行予以实现的，并且明确具体，否则也就失去了申请司法确认的必要性。

3．管辖法院

调解协议司法确认的管辖法院，级别管辖统一规定为基层法院，地域管辖则在民事诉讼法修订过程中存在两种意见，司法实践中也有两种不同的规定。《诉讼与非诉讼衔接的意见》第21条规定，当事人可以在书面调解协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖，但不得违反法律对专属管辖的规定。当事人没有约定的，除《民事诉讼法》第33条规定的情形外，由当事人住所地或者调解协议履行地的基层人民法院管辖。经人民法院委派或委托有关机关或者组织调解达成的调解协议的司法确认案件，由委派或委托的人民法院管辖。而《人民调解司法确认若干规定》第2条则规定，当事人申请确认调解协议的，由主持调解的人民调解委员会所在地基层人民法院或者其派出的法庭管辖。人民法院在立案前委派人民调解委员会调解并达成调解协议，当事人申请司法确认的，由委派的人民法院管辖。两者的区别在于：第一，前者规定了协议管辖制度，允许当事人可以在调解协议中约定管辖；第二，法律直接规定的管辖法院有区别，前者侧重于当事人的住所地及调解协议履行地，后者则强调人民调解委员会所在地。效力上，前者是司法政策、指导性文件，后者则是针对《人民调解法》适用的具体司法解释。从中不难发现，两者的适用范围并不一致。但2012年新修订的《民事诉讼法》规定，司法确认案件的管辖法院为调解组织所在的基层人民法院，主要考虑纠纷解决的便利性。

4．申请期限

根据《人民调解法》第33条的规定，调解协议达成后，双方当事人认为有必要的，应当在调解协议生效之日起30日内向有管辖权的基层人民法院申请司法确认。调解协议书自各方当事人签名、盖章，并由调解员或者调解组织盖章之日起生效。口头的调解协议自各方当事人达成协议之日起生效。

5．申请形式和申请材料

当事人提出确认申请，可以采取书面申请方式或者口头形式，当事人口头提出申请的，人民法院应当记入笔录，并由当事人签字或者盖章。

根据最高人民法院司法解释的规定，当事人申请确认调解协议，应当向人民法院提交司法确认申请书、盖由调解组织印章或者调解员签字的调解协议和当事人个人身份证明或者企业法人营业执照、资格证明，以及与调解协议相关的财产权利证明等证明材料，并提供双方当事人的送达地址、电话号码等联系方式。委托他人代为申请的，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。除以上材料外还应提供双方当事人签署的承诺书，承诺书应当明确载明以下内容：（一）双方当事人出于解决纠纷的目的自愿达成协议，没有恶意串通、规避法律的行为；（二）如果因为该协议内容而给他人造成损害的，愿意承担相应的民事责任和其他法律责任。

6．申请受理

基层人民法院收到当事人司法确认申请后，应当在3日内决定是否受理，人民法院决定受理的，及时向当事人送达受理通知书。双方当事人同时到法院申请司法确认的，人民法院可以立即受理，一方当事人到法院申请司法确认的，人民法院应当通知另一方当事人到场，并询问其意见，然后决定是否受理。

7．审理方式

根据《诉讼与非诉讼衔接的意见》第23条规定：案件由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭。《人民调解司法确认若干规定》第6条规定，人民法院受理司法确认申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查。人民法院在必要时可以通知双方当事人同时到场，当面询问当事人。显然最高人民法院的上述两个司法文件在是否采书面审理上存在较大差异，《诉讼与非诉讼衔接的意见》规定，案件审理时，双方当事人应当同时到庭；而《人民调解司法确认若干规定》规定，必要时可以通知双方当事人到庭。由此可见，前者要求当事人必须到庭，规定了言辞审理的原则，而后者以书面审理为原则。考虑到前者涉及行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解的案件，调解主体范围广泛，素质难以掌握，尤其涉及行业调解等案件，具有较强的专业性，因此，规定了言辞审理；而后者则专门针对人民调解组织调解的案件，相对而言案件多以简单的民事案件为主，且人民调解组织长期从事调解工作，具有较丰富的调解经验，并且不容忽视的是，该类型调解案件数量巨大，对该类案件的审理，《人民调解司法确认若干规定》规定，法院以进行书面审理为原则，言辞审理为补充。综上，我们认为，考虑到我国的实际情况，在审理方式上区别对待上述不同的调解案件是适当的。

8．审查期限

根据《人民调解司法确认若干规定》第五条规定，人民法院应当自受理司法确认申请之日起十五日内作出是否确认的决定。因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长十日。

9．审查内容

人民法院在司法确认程序中应当对调解协议内容进行审查，主要是对“自愿性”和”合法性”进行审查，主要包括：一是审查调解协议是否违反自愿原则，例如违背当事人真实意思的情况下签订调解协议、调解员与案件有利害关系等；二是审查调解协议是否违法，例如侵害国家利益、社会公共利益的、侵害案外人利益的或者违反法律、行政法规禁止性规定的以及调解员强迫调解或者调解员存在其他严重违反职业道德准则的行为等；三是审查调解协议内容是否不明确，无法确认和执行；四是审查调解协议是否损害社会公序良俗。

此外，法院还应对当事人行为能力、当事人是否有处分权以及调解协议是否显失公平等进行审查。

10．审查后果

人民法院经司法审查调解协议后，产生两种不同的法律后果：一是产生强制执行力，我国《民事诉讼法》第195条规定，人民法院受理当事人申请确认调解协议的申请后，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。《人民调解法》第33条也规定，人民调解协议一旦经由司法确认，任何一方当事人若不自觉履行约定之义务，对方当事人均可据之向人民法院申请强制执行。二是调解协议经审查后不符合法律规定的，裁定驳回当事人申请。

11．确认申请的撤回

在人民法院受理调解协议确认案件后，尚未作出是否确认的裁定前，一方或者双方当事人撤回司法确认申请的，人民法院应当准许，并出具终结司法确认程序通知书。撤回确认申请的，双方当事人仍可在法定期间内重新申请司法确认。当事人无正当理由未按时补充证明材料、拒不接受询问或者拒绝签收确认裁定书，人民法院应按撤回司法确认申请处理。

12．不予确认调解协议的效力

根据《人民调解司法确认若干规定》第7条规定，具有下列情形之一的，人民法院不予确认调解协议效力：（1）违反法律、行政法规强制性规定的；（2）侵害国家利益、社会公共利益的；（3）侵害案外人合法权益的；（4）损害社会公序良俗的；（5）内容不明确，无法确认的；（6）其他不能进行司法确认的情形。

13．案外人的救济

对于生效的确认裁定书存在错误，损害案外第三人合法权益的，《人民调解司法确认若干规定》规定了对案外人的救济。该规定第10条，案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。另外，由于司法确认案件适用裁定书的形式，因此，对于司法确认案件的错误可以适用审判监督程序的有关规定予以纠正。