第四节环境公益诉讼制度的完善

第四节　环境公益诉讼制度的完善 ——以检察机关提起环境民事公益诉讼为出发点

近些年来，环境公益诉讼成为了中国当下社会的一个“焦点”，环境公益诉讼的讨论应该已经度过了“要不要”的阶段，理论界和实务界开始把关注重点放在多提出解决问题的方案，尤其是具有操作性的司法实践方案上⁽⁴³⁾。环境公益诉讼可以分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。⁽⁴⁴⁾现在学界和实务界关于提起环境民事公益诉讼的原告主体资格众说纷纭、争议不断，集中在检察机关能否作为环境公益诉讼的原告。本书认为，检察机关作为环境公益诉讼的原告在理论上具有合理性、在现实中具有必要性、在制度设计上具有可行性。

一、环境民事公益诉讼的概念与特征

环境民事公益诉讼属于环境公益诉讼的一种。环境公益诉讼是指以一定的组织和个人为原告对违反法律、侵犯环境公益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。环境资源对于人类而言同时具有两种功能，即它具有既是人类的劳动对象的经济功能，也同时具有作为人类生境的生态功能，它对于人的重要性不仅仅在于可以变成财富，更是人生存所必不可少的基本生境条件。所以，在传统的诉讼模式和框架下，个人为了自身的“环境私益”所提起的诉讼可能会达到“主观为私益，客观为公益”的效果，比如生活在排放污水企业周边的居民为了自身生活用水或者农业生产用水(比如养殖业)不被污染对排污企业提起的诉讼，主观上是为了保护自身的环境权益⁽⁴⁵⁾，但客观上也能达到保护公共环境的效果。但环境公益诉讼是一种对应于“环境私益诉讼”的特殊的诉讼活动，具有“主观为公益”的特殊性，它以保护环境公共利益为直接目的。

环境民事公益诉讼，是指一定的组织和个人为直接维护环境公益，对侵害环境公益者提起诉讼并要求其承担民事责任，由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼。相对于传统民事诉讼，其显著特征如下：

(一)诉讼目的的公益性

这是环境民事公益诉讼的最显著的本质特征，它成为环境民事公益诉讼理论的展开和具体制度构建的中心。环境民事公益诉讼预期保护环境公共利益，并非私益诉讼上的私权。这种环境公共利益源于对人和自然关系的重新认识。现实告诉我们，这种环境公共利益就是人与自然的和谐相处，就是生态平衡。如果要以人类的利益形式加以衡量的话，那就是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。所以，对环境公共利益的判断可以从整体性和普遍性两个角度进行。而私益诉讼所保护的利益，则可以从个体性和私人性进行判断。⁽⁴⁶⁾基于自然环境的整体性和联系性，从系统角度而言，对于个人环境权益的侵害必然会侵害到环境公共利益，同时，对于个体环境权益予以救济也会对增进环境公益有所助益，但环境民事公益诉讼以保护环境公益为直接目的。

(二)起诉主体的广泛性

传统民事诉讼适格原告是与本案有直接利害关系的人，其实质原因在于传统民事诉讼以救济受损个体权利为目的。而环境民事公益诉讼则从保护环境公益出发，每个人都与环境公益相关，因此，允许没有受到直接利益损害的人提起环境公益诉讼。

(三)责任主体的广泛性

有些暂时貌似单纯对环境的侵害没有侵犯到他人的权利，从而不在“人类行为规范”的法律调整范围之内。但环境侵权具有社会性、广泛性、潜在性、不特定性等特征，在环境侵权法律关系中，对于环境污染或生态破坏的行为通过环境为媒介对人的权利造成侵犯，引起对环境的损害和对人的损害的双重后果。因此，在环境民事公益诉讼中，被告的范围不能仅限于造成了实际的环境侵权的行为，只要有导致公益性环境权益和生态平衡发生危险或损害的行为，任何人都可以提起诉讼。

(四)社会效果上的预防性

环境公益诉讼的本质目的在于保护环境公益、改进公共环境。而环境致害行为与环境恶化后果发生之间具有滞后性、潜伏性和不可逆转性特征，并且，对其因果关系的认识很大程度受到科技发展的约束，有很多未知领域。所以，相较私益诉讼，环境民事公益诉讼不以造成实际损害为成立条件，只要能根据有关情况合理判断有社会公益损害的潜在可能就可以提起诉讼⁽⁴⁷⁾。这也是环境法所遵循的“预防为主”原则和事前预防类法律制度的体现。

二、我国现行公益诉讼制度设计和实践的缺陷——以调研资料为切入点

环境公益诉讼是应对日趋严重的环境污染和生态破坏，保障公民环境权和环境公益的必需；是在环境权益行政救济和传统诉讼模式下，救济客观不能与弊病丛生的必需。但是在现实调研中⁽⁴⁸⁾，我们发现提起环境公益诉讼并不常见，而且司法机关对于环境公益诉讼能否存在和是否有必要也存在争议。这必将影响到环境公益诉讼的实践，从而影响到以司法途径救济环境侵权的实际效果。

在与各地各级法院法官进行访谈时，很多地方法官都认为有必要建立环境公益诉讼制度。但他们同时也承认，对于该制度的建立，目前的条件还不够成熟。以下分述几种观点和看法，这些观点和看法可能主张相同或者近似，但是看待问题出发点和视角的差异恰恰反映现实社会中环境公益诉讼得以出现、存在和运作的社会环境。

1.福建省法官。福建省厦门市在2007年经历了一次轰动全国的PX事件，这次事件的形成、演进、冲突与解决必然对当地各个群体对于环境问题的认识造成重大影响。虽然厦门PX事件以政治途径解决，但无疑引起了法律领域从业人士的思考，一旦通过制度途径进入司法程序，厦门PX事件该如何解决?虽然在现实生活中，目前福建省还没有典型的环境公益诉讼的案例，但很多法官都认为非常有必要建立环境公益诉讼制度。例如厦门的PX项目，现在作出的决定是暂缓建成。不少法官认为如果建立了环境公益诉讼制度，就能对其进行起诉，这样就形成了一种很好的约束机制。但同样需要法律对公益诉讼制度作出特别详尽的规定，并面临着人们是否接受的问题。例如公益诉讼的主体、地位、组织形式、运作方式等都有待探讨。受害者和很多民众也非常希望建立公益诉讼制度来保护环境，其中榕屏案件的当事人就提到“打了六年官司就是为了看到山上的绿色”，如果有一个组织和一种机制去保护它们所生存的环境，群众是非常渴求的。

2.吉林省法官。吉林组调研人员在与当地法官进行访谈时，他们认为建立环境公益诉讼制度时机尚不成熟，没有必要建立环境公益诉讼制度。一方面，目前的环境侵权救济体制能够满足现实需要，法院与行政部门相互配合便能够较好解决大多数环境案件；另一方面，有些污染企业目前还不能取缔。企业一方面可以解决就业，另一方面，农民的一些农副产品可以得到加工处理、回收利用。如果给予无利害关系人以诉权，将会导致许多企业难以维持，对于吉林省经济和社会发展都将是不利的。

3.四川省法官。四川省近些年在环境公益诉讼方面进行了有积极意义和卓有成效的努力和尝试。可以说，在这方面四川省与全国其他省市相比较为先行。四川省各法院对于环境公益诉讼制度的看法为：(1)建立环境公益诉讼有利于保护环境，而且这一制度的建立是大势所趋；(2)环境公益诉讼制度的建立，并不是简单一个立法突破就可以的，相关配套的法律法规是非常重要的，否则，容易出现立法原则欠缺可操作性的问题。

4.山东省法官。在与当地有些法官谈论环境公益诉讼时，他们普遍认为难以操作。有法官提及集团诉讼，在调研中我们发现此种案例的数量微乎其微，据法官分析是因为此种案件由于当事人众多而难以组织、难以把握，不同的诉讼要求难以满足。

5.甘肃省法官。在甘肃省调研组所访谈的法官中，仅仅有很少数法官知晓(更别谈熟悉)公益诉讼(更何况环境公益诉讼)，而且即使知晓也没能谈出十分有见地的意见，他们认为环境公益诉讼的主要困难在于当事人利益的确定和对公益如何界定。

6.河北省法官。河北调研组在与当地法官进行访谈中，法官认为法院从来就没有考虑过环境公益诉讼这个问题，由于受到法律和国情的局限，公益诉讼的先进理论在中国不太可能实行，前景不是很乐观，如果要实施这些理论，则需要在立法上进行较大的改动。

7.陕西省法官。在对有些法官进行访谈时，他们也认为有必要建立环境公益诉讼制度，但他们同时也承认，对于该制度的建立，目前的条件还不够成熟，如当事人责任，原告资格等方面的问题有待解决。

8.广西自治区法官。在调研组对广西自治区法官进行访谈的过程中，所有的法官和环保执法人员都认为建立一个适合中国国情、可操作性强的公益诉讼是很有必要的。但在谁可以成为公益诉讼主体的问题上，不同的人员有不同的看法，法官认为最好是检察院或独立出一个环境专门的公益组织来进行诉讼，个人也可以考虑。目前来说，审判群体性环境侵权诉讼案件采用的是合并审理方式，如广西“4.10事件”中，诉讼当事人有50人，最后要写50份判决书，这并不是一个节省审判资源的做法。

由以上的调研访谈资料可知，在我国，环境公益诉讼作为一种法律制度设计，虽然已经被学界关注，但在实践中并未成为有效救济环境侵权的有效的制度资源，这需要我们从制度设计本身进行分析，考察现有的环境公益诉讼制度设计是否能够契合人性基础、符合社会基础、根植于制度发挥作用的逻辑路径。这里，笔者认为，重视检察机关在提起和发动环境公益诉讼中的作用可能是有效突破现行制度启动和运作瓶颈的一个制度设计。

三、检察机关作为环境民事公益诉讼原告的必要性和可行性

检察机关能否作为环境民事公益诉讼的原告，在国内法学界争议很大。如有观点认为，检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中，其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保，其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。检察机关的介入，非但不能带来权力扩张的结果，反而可能引发检察机关角色的混乱和冲突。⁽⁴⁹⁾笔者认为，检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼具有必要性和可行性。

(一)必要性

1.现实需要——环境问题的迫切性和复杂性需要检察机关介入

我国的经济快速发展付出了很大的资源环境代价。亚洲开发银行发布的《2001亚洲环球展望》的报告，指出在过去20年中，中国是世界上经济增长最快的国家，但同时环境也遭到了严重破坏，环境破坏的经济成本约占GDP的3％～5％。我国粗放型的经济增长方式尚未得到根本扭转，能源和矿产资源被大量消耗，环境形势依然十分严峻。发达国家在上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国已经集中显现。不少地区主要污染物排放总量超过环境承载能力，环境污染事故时有发生。例如，2005年发生的松花江重大水环境污染事件，以及2006年甘肃省徽县暴露的血铅中毒事件等，都给当地人民生产生活造成较大损害⁽⁵⁰⁾。2006年我国发生环境污染与破坏事故842起，污染与破坏事故导致直接经济损失13471.1万元。⁽⁵¹⁾2007年全国“环境质量总体呈好转趋势，但形势不容乐观。地表水污染形势依然严峻，七大水系总体为中度污染，近岸海域总体为轻度污染”⁽⁵²⁾。2008年全国突发环境事件总体呈上升趋势，环境保护部直接调度处理的突发环境事件135起，比上年增长22.7％。⁽⁵³⁾严峻的环境问题不但侵害了公民的环境权利，危害其生命健康，也对国家环境造成了重大破坏。如此重大的社会冲突和矛盾需要法律给予调整，但环境法律关系的“人—自然—人”的特征超越了传统法律视野对于自然的媒介作用的关注。检察机关是国家法律监督机关，但其职能设置表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份。这种身份决定它应当充当公共利益的代表，当有环境违法行为危害国家和社会环境公益但无人控告，并且事实证明环保部门在保护环境公益效果不佳时，检察机关必须代表国家进行干预，提起环境公益诉讼，从而保障环境公益不受侵害。

2.制度关联性——环境民事公益诉讼的逻辑机理与检察机关作为原告的暗合

传统民事诉讼确立的依据是对于民事权利的保障，在法律权利谱系中，民事权利是典型的私权。在环境被作为公共利益审视以前，无论是法意识，还是日常观念，均将其作为特定的个人利益来进行把握⁽⁵⁴⁾。在我们重新认识到环境资源的生态属性对于人类具有独特价值之前，环境资源仅被认为对于人类仅具有经济价值，传统法律将自然当做静止的“物”，只关注“物”的经济利益。此时，法律对于自然的认识是“只见树木不见森林”，忽视了整体的环境系统从而忽视了环境公益，只重视人对于自然要素享有的个体民事权利。在此法律观念下，整体性的环境被分割为具体的承载民事权利的多种要素，针对以破坏环境为原因行为的侵权行为启动的民事诉讼，其目的就是请求司法机关救济个人受损的人格利益和财产利益。这种法律路径下的民事诉讼着眼的是分散的、局部的对于环境要素的侵害，注重事后的救济，非常注重损害赔偿的责任承担方式⁽⁵⁵⁾。而环境问题的潜伏性、不可逆转性决定了传统的民事诉讼制度设计在保护环境中必然效果不佳。

因此，解决传统民事诉讼法律制度在应对环境问题中的客观不能的困境，需要从根本上更新对于环境利益的认识，视野从单一的、分散的、局部的环境利益转化兼顾综合的、联系的、整体的环境公益上。而个人甚至是某些社会组织启动诉讼，不足以具有这种利益激励和诉讼能力。但是，按照传统理论和机构职能分工，检察机关是公共利益代表，当环境公共利益受到侵犯时，检察机关可以此种身份提起环境诉讼。

3.人性基础——检察机关自身特性决定了它作为原告比其他主体更具优势

民事公益诉讼的原告资格可以扩张，具体包括三大类：个体、社会团体和国家特设机关⁽⁵⁶⁾。但是，个体和社会团体作为原告提起环境民事公益诉讼存在着缺陷，这也需要检察机关发挥更重要的作用。环境民事公益诉讼根本上突破了传统民事诉讼制度设计上救济个人受损私权的制度预期，需要可能仅受到不利影响但并无直接的利益损失的主体作为原告提起诉讼。《民事诉讼法》第108条规定了民事诉讼原告资格，即主体必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这种规定根源于传统的权利机制，具有深刻的人性基础。现在很多学者主张公民个人作为原告对与自己直接利益无关的环境侵害行为提起诉讼，就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“私人为公益”的显著特点⁽⁵⁷⁾。这明显对普通社会公民提出了更高的道德要求。而且，这种制度设计需要整个社会环境意识普遍提高，否则，在现有民事诉讼理论和制度框架下，公民个人提起与自身利益无直接关系的民事诉讼，对于社会各方来说都难以接受。从域外制度借鉴角度去考察，即使美国的环境民事公益诉讼制度和实践很先进，它也不是完全的理论上的激进。美国法院的判例把视觉美感、娱乐享受等利益的损害纳入实质性的损害，如美国联邦最高法院在1972年审理“塞拉俱乐部诉莫顿案”时，就把“事实上的”损害范围扩展了，从而在联邦判例法的层次上放宽了对环境公民诉讼起诉权的限制⁽⁵⁸⁾。这种处理方式就是通过对“直接利害关系”扩大解释的方式来解决环境民事公益诉讼遭遇的原告资格困境。学界非常重视以环保NGO为代表的社会团体作为原告提起环境民事公益诉讼，尤其是在中国构建类似于美国NRDC(自然资源保护委员会)等专门环境公益诉讼组织。但中国的环保NGO在现实中不具备成为“第三种力量”的独立性生存环境和社会功能，也难以独立发挥维护公益作用⁽⁵⁹⁾。因此，个人与社会团体这两种主体在作为环境民事公益诉讼原告时作用有限，需要检察机关的积极参与。

(二)可行性

1.检察机关的权力性质有益于其在环境民事公益诉讼中的作用

根据《宪法》，我国的检察机关是法律监督机关，享有法律监督权，监督法律的遵守和执行情况。同时，我国现行《刑事诉讼法》第3条规定：“……提起公诉，由人民检察院负责，审判由人民法院负责。”我国人民检察院既是法定的公诉机关，行使提起、维持公诉的求刑权。检察机关法律监督权根本目的是维护国家法制的统一⁽⁶⁰⁾，检察机关行使公诉权是为了救济权利，而这些权利是因违法者在侵犯公共利益时受到的侵害(比如公共安全等)，或者是环境侵权行为虽然侵犯的是个体权利，但造成了恶劣的社会后果与影响。这两种权力合二为一形成的检察权，表明检察机关是公共利益的化身。也就是说，检察机关在权力运行理论中本身就蕴含有维护公益的机制。并且，随着社会的发展，个人主义的立法指导思想逐渐被社会本位的立法思想所替代，立法在保障个体权利的同时也更加注重社会公共职能的实现，加强检察机关作为法律秩序、公共道德秩序的代表者和社会公共利益维护者的理论基础越加坚实。把检察机关一直所保护的公益在环境领域进行特定化，检察机关权力的性质及其现实中的运行有益于其在环境民事中的积极作用。

2.立法和政策上没有排除检察机关的原告主体地位

我国法律虽然没有明确规定检察机关可以作为环境民事公益诉讼原告，但这是因为我国在法律上没有确立环境公益诉讼制度，在实践中也仅仅出现一些以维护公益名义提起的诉讼的尝试。但我国现有的立法和政策没有排除检察机关可以提起环境民事公益诉讼。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”人民是一个整体概念，其权利需要通过特定国家公共机关实现，其公共利益需要有代表机关，而检察机关是公共利益的最好代表。1989年《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”检察机关当然也属于“一切单位”中的一种。《国务院关于环境保护若干问题的决定》(1996年8月3日)规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”2005年11月3日，国务院常务会议审议通过了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，该决定提出：研究建立环境民事和行政公诉制度；发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。

3.国外有检察机关提起环境民事公益诉讼的成功经验

检察机关尽管在各国法律文化中的内涵和法律定位存在着差异，但都被作为一个国家或者政府的代言人而存在的。在美国，把与土地活动有关的环境影响分为公妨害和私妨害，因公妨害而引发的环境法律救济叫环境公益救济，因私妨害引发的环境救济则叫环境私益救济。⁽⁶¹⁾私妨害由私人按照处分权主义提起诉讼；公妨害则只能由有关公共官员(主要是检察官)提起公诉。美国逐步发现这种二分法限制了公民个人提起诉讼来保护环境，不能很好解决环境问题。美国《清洁空气法》首创了著名的“公民诉讼”条款，推行公民诉讼制度，依此条款，公民被视为“私人检察官”，与政府的职能相对应而存在。由此，检察机关在环境公益诉讼中地位可见一斑。在法国，检察机关以“代表社会”的名义，可以“主当事人”或“从当事人”身份参加各类公益诉讼；德国确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，检察官可以作为公共利益的代表人，代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼。世界上绝大多数国家和地区，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门特区等都规定了检察机关的公益诉讼形式。⁽⁶²⁾虽然在西方国家，检察机关被认为是政府的代表，在我国检察机关是行政机关的监督机关，但都是公共利益的代表和有力的维护者，并且在法律技术设计上具有共通性，外国的成功实践为我们提供了重要的参考价值和借鉴意义。

4.个人主义方法论为检察机关作为环境公民诉讼原告提供了方法论基础

个人主义方法论与整体主义方法论是社会科学研究中对社会科学发展有着相当重要影响的方法论。个人主义方法论是一种立足于个人视角研究学科问题的方法论体系，它以个人为分析问题的基点，通过对个人行为、动机、目的、偏好等方面的分析，来展现社会发展的基本脉络。整体主义方法论，它指的是以整体作为研究的基点，通过群体行动的分析说明该学科的基本立场与基本内容的方法体系。⁽⁶³⁾个人主义方法论坚持的前提是，“任何行为都是由一些个人作出来的”、“社会的基础是个人行为”和“整体无法被量化”。⁽⁶⁴⁾个人主义方法论为传统法律所秉持，无论是私人实体权利的设定还是法律诉讼途径的救济都是从个体出发、以个人为单位的。这种思维路径在传统私权体系下具有合理性。但环境权具有公共性和私人性的双重属性，个人环境权与整体环境权交织在一起，这来源我们对于环境资源经济功能与生态功能的双重认识与保护，也来源于对人的社会属性与自然属性这双重属性的重新认识。所以，在法律认识论中要兼顾个人主义方法论与整体主义方法论。因为在环境公益保护领域而言，秉持个人主义方法论的实体法和程序法所坚持的权利行使及救济视角，在诉讼法中将原告资格限于具有足够利害关系的本人，这种制度设计在传统社会并没有问题。但在现代社会，尤其是在环境损害领域，受害人往往人数众多，并且往往找不到特别明确的、传统意义上的受害人，越是影响重大的环境损害越是难以与某个个人所受的具体损害联系起来。如果坚持传统的诉讼制度，那么，对于这些更加严重的损害，就没有人可以提起诉讼，而这毫无疑问将损害全社会的利益。所以，在环境保护领域，环境公益的实现依靠个体环境私益诉讼很难实现，“公地悲剧”揭示个体理性可能会导致集体非理性，这时也需要吸收整体主义方法论指导的以整体环境公益作为分析单位和着眼点(虽然在环境法律领域还是要坚持个人主义方法论认识视角，但要更多吸纳整体主义方法论的分析理路)，它有利于从环境公益上考虑法律在重构社会秩序、厘清社会关系中的作用。

四、检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼的具体制度设计

(一)以扩大法律解释的方式确立检察机关环境民事公益诉讼原告地位

现在对于多种主体提起环境民事公益诉讼，最大的法律制度障碍在于我国《民事诉讼法》对原告主体资格作出的规定，即该法第108条规定：有权提起诉讼的“原告是与被告有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。如何通过制度设计克服现行的“原告资格”限制造成法律制度在保护环境公益中的客观不能?一种路径是通过更新立法来重新赋予公民个人、社会团体和检察机关的原告资格，这也不失为一种选择，但此举必然要更新相关系列法律制度，而在成文法背景下法律要保持相对稳定性，不宜变动过快。因此，可以考虑另一种通过扩大法律解释的路径，对现行的“原告资格”进行目的解释——直接利害关系的规定是为了保护其背后的利益，通过扩大法律解释，这种利益的损害不仅仅指涉经济利益，而且也包括一些非实质性的损害，如美感损害、美好环境享受利益的损害等，并且要确立环境私益与环境公益的内在关联。从而，检察机关可以也必须作为环境民事公益诉讼原告来提起诉讼，以保护现有民事诉讼框架下环境私益诉讼所不能关涉的非经济性利益和环境公益。

(二)检察机关提起环境民事公益诉讼的范围

环境公益的保护必须鼓励公众参与，需要公民、社会团体和检察机关三类主体作为原告提起环境民事公益诉讼。出于效率原则和避免资源浪费，这三方主体在提起环境民事公益诉讼范围必须有所分工。必须限定检察机关提起公益诉讼范围，因为：(1)检察机关作为国家监督机关需要承担多种法定社会功能；(2)检察机关作为社会公共资源，其启动必须遵循节约原则；(3)正如有学者质疑的，检察机关以多重身份和角色介入民事诉讼，其中对民事审判活动的监督权必然会导致法院中立地位难保，其特殊的地位和权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。所以，对检察机关作为原告提起的环境民事公益诉讼的范围必须严格进行法律限定，其原则为：(1)必须是影响重大的环境事件，环境侵害主体势力强大、力量雄厚，个体公民和社会团体难以应对；(2)行政机关根据“依法行政”原则不能直接干预的，损害环境公共利益的民事主体的行为。

(三)检察机关与行政部门的协调：检察机关提起环境民事公益诉讼的行政程序前置

检察机关与行政机关行使不同类型的公共权力，以共同实现维护公益的目的。但环境行政主管部门直接以贯彻执行各项环境保护的方针、政策和法律、法规，保护环境为首要职能，只是当环境行政主管部门在环境公益保护中客观不能时，才迫切需要构建完善的环境公益诉讼制度。所以，必须注重检察机关以提起诉讼形式和环境行政主管部门以执法形式在保护环境公益中的协调。如果一味重视环境民事公益诉讼形式来增进环境公益，也会造成公共行政资源的浪费。因此，检察机关提起环境民事公益诉讼时应设立行政前置程序，检察机关在决定提起环境民事公益诉讼时，可以告知环境行政主管部门，以督促其采取有效措施保护环境公益，在一定期限内没有达到预期效果时，再提起环境民事公益诉讼。

(四)检察机关对环境违法者的威慑：检察机关提起环境民事公益诉讼的告知程序

检察机关提起环境民事公益诉讼不仅仅是为了追究环境危害者的责任，根本上还是为了制止环境违法行为，维护环境公益。当检察机关准备进入诉讼程序时，如果能够威慑违法者，起到警示其停止环境不法行为，并采取积极行为消除对环境不利影响的行为时，就能达到预期效果，此时已不需要再提起诉讼。因此，为了节约公共资源，检察机关在决定提起环境民事公益诉讼时，可以类似于环境法律制度中限期治理通知书的形式和内容，对潜在的被告发出内容和格式符合法律要求的通知。如果被通报人没有停止违法行为并且采取积极措施消除不利环境影响，检察机关就可以向法院起诉。

(五)检察机关的举证责任承担

我国《民事诉讼法》针对环境损害的认定具有很强的技术性，环境侵害者和受害者之间存在着严重的信息不对称，规定在环境侵害案件中实行无过错责任原则和责任倒置原则，规定主要证据由被告提供。检察机关提起的环境民事公益诉讼同样适用举证责任倒置原则，但考虑到检察机关作为国家专门的法律监督机关，具有调查取证、证据保全等方面的优势。因此，要对如何承担举证责任进行合理分配，赋予检察机关一定的举证责任。

(六)检察机关诉讼费用的承担

检察机关作为原告代表国家为维护环境公益而提起环境民事公益诉讼时，事先不用缴纳诉讼费用，当原告胜诉时，由被告承担诉讼费用。当原告败诉时，免除原告诉讼费用，即由国家承担法院审理案件的审判费用，实现审判成本的“公共负担”，并设立专门的基金来负担败诉原告的律师费用、鉴定费用等。

(七)限制检察机关撤诉制度

检察机关提起的是环境民事公益诉讼，《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”但环境民事公益诉讼并非是为了环境私益，而是为维护环境公益进行的诉讼。所以，一旦法院受理后，检察机关就无权要求撤诉，并应按照法庭要求，积极参加庭审等诉讼活动。

(八)环境民事公益诉讼时效制度

我国《民法通则》第135条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为2年，法律另有规定的除外。”《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”但环境侵害具有长期性、潜伏性、累计性特征，需要相对长的时间才能被人们所认识，而对于环境违法行为与环境公益受损的因果关系的确立更多地受到科技发展水平的制约，因此，在诉讼时效上应给予一定的放宽。

五、结语

检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼是解决我国现实严峻环境问题、保护环境公益、救济环境权的需要，而我国现有的法律制度体系和检察机关的性质与职能也为检察机关作为原告提供了可行性。我国现实社会中，检察机关提起的环境民事公益诉讼也已经有零星的实践，如2007年四川省阆中市检察院日前对该市群发骨粉厂环境污染损害纠纷一案提起诉讼并且胜诉⁽⁶⁵⁾，2007年底，贵州省清镇市环保法庭审理贵阳市“两湖一库”管理局作为原告代表公众利益起诉贵州天峰化工有限责任公司环境侵权损害纠纷一案。这些都表明环境民事公益诉讼已经有实践的迫切需求和制度的自发演进，但还没有形成完整的制度体系。在此基础上，我们应该适时应对社会需求，重视检察机关在提起环境民事公益诉讼中的独特而重要的作用，构建完善的具体法律制度。