侵害人身权的行政赔偿范围

二、侵害人身权的行政赔偿范围

人身权，是指民事主体依法享有的，以在人格关系和身份关系上所体现的与其自身不可分离的利益为内容的民事权利^[10]，是同财产权相对称的一个类概念。人身权可分为人格权和身份权两部分。前者是以权利人自身的人身、人格利益为客体的民事权利，包括生命健康权、身体权、自由权、姓名权、名誉权、肖像权、荣誉权、名称权、生活秘密权等;后者是存在于一定身份关系上的权利，权利客体为特定身份关系的对方当事人，包括监护权、亲权、夫权、父权等。^[11]从《国家赔偿法》的规定来看，纳入我国行政赔偿范围的人身权损害，主要是人身权中两项最基本、最重要的权利，即人身自由权损害和生命健康权损害。

(一)人身自由权损害的赔偿

根据《国家赔偿法》的规定，人身自由权的损害主要包括以下几类:

1.违法拘留。依据我国相关法律规定，拘留包括行政拘留、司法拘留和刑事拘留。行政赔偿中的拘留仅指行政拘留，也称治安拘留。行政拘留是法定的国家行政机关对违反行政法规范的公民，在短期内限制或者剥夺其人身自由的一种行政处罚。行政拘留是行政处罚中较为严厉的一种处罚。我国法律对行政拘留的对象，实施行政拘留的行政机关资格，行政拘留的条件、程序和期限等都作了严格的规定，行政机关必须严格依法实施行政拘留。《行政处罚法》第15条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”可见，享有行政拘留权的机关只能是公安机关。根据《治安管理处罚法》第91条的规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下罚款可以由公安派出所决定”。公安派出所没有行政拘留决定权。同时，《治安管理处罚法》对行政拘留的期限、适用行政拘留的事项、行政拘留的程序等都作了明确规定。如果行政机关对公民实施行政拘留时违反法律规定，包括实体违法和程序违法，则构成违法拘留，受害人有权要求国家给予行政赔偿。

在实践中，违法拘留主要有以下情形:(1)处罚的主体不合格。依据我国相关法律规定，行政拘留只能由公安机关实施。非公安机关实施行政拘留，或公安派出所以自己的名义实施行政拘留，都是违法拘留。(2)错误拘留。对于没有实施或者没有证据证明实施违法行为的人实施行政拘留，属于错误拘留，构成违法拘留。(3)适用对象错误。行政机关只能对依法可以给予行政拘留的违法行为人才能实施行政拘留。否则，即是适用对象错误，属于违法拘留。(4)超期拘留。根据《治安管理处罚法》的规定，行政拘留的期限为1至15日，有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留合并执行的，最长不超过20日。超过法定期的拘留，属于违法拘留。

2.违法采取限制人身自由的行政强制措施。行政强制措施，是指行政机关为实现一定行政目的而采取的强制性手段，包括限制人身自由的强制措施和限制财产流通的强制措施。限制人身自由的行政强制措施，是指行政主体在实施行政管理过程中，为制止违法行为或在紧急、危险情况下，根据法律、法规规定，对行政相对人的人身实施暂时性控制的措施，如强制治疗、强制戒毒、强制传唤、强制扣留、限期出境、驱逐出境、强制约束、强制遣送、强制隔离等。行政机关违法采取限制公民人身自由的行政强制措施对公民人身权造成损害的，受害人有权要求行政赔偿。

3.非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由。非法拘禁是指在行政拘留和行政强制措施以外限制人身自由的行为。具体有以下两种:(1)无权限而限制公民人身自由的，即无法定权限的国家行政机关实施了限制公民人身自由的行为。行政机关行使职权的范围，尤其是限制公民人身自由的权力，受到法律的严格限制，如果法律没有明确授予某一行政机关行使限制人身自由的权力，该行政机关就无权限制公民的人身自由，否则，即为非法拘禁。如税务机关工作人员对拒不纳税的个体户予以拘禁，以迫使其履行纳税义务。(2)有权限但严重越权的，即有限制人身自由权的公安机关以法定外的名目或理由限制公民人身自由。例如，公安机关采取变相拘禁措施，搞车轮战式的连续传唤、讯问等。非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由，只要是因为行使行政职权而引起的，或者与行使职权有关，由此造成的损害就应当由国家承担行政赔偿责任。

(二)生命健康权损害的赔偿

侵犯公民生命健康权的情形有多种，《国家赔偿法》第3条第3项、第4项、第5项作了列举及概括性规定:

1.以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的。以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的，是指行政机关工作人员在行使行政职权时运用殴打、虐待等手段所实施的或者唆使、放纵他人运用殴打、虐待等手段所实施的侵犯公民人身权并造成生命健康损害的违法行为。殴打、虐待等行为，可以是行政机关工作人员自己实施的，也可以是行政机关工作人员唆使、放纵他人实施的。行政机关工作人员在执行职务期间以殴打、虐待等方式伤害公民的行为，国家是否应承担赔偿责任?对此，国外有两种不同的观点:第一种观点认为，公务员执行职务期间殴打、虐待等伤害行为属于个人过错行为，由公务员承担赔偿责任，如美国、新西兰的法律和法国早期判例都持这种主张;第二种观点认为，公务员执行职务期间的殴打、虐待等行为属于兼有个人过错与公务过错的合并责任行为，公务员之所以能够侵害相对人的合法权益，是因为执行公务为其提供了机会，同时也表明国家疏于监督是造成损害的原因。因此，国家应当独立承担责任或者与公务员承担连带责任。^[12]从本质上讲，殴打、虐待等行为不是一种职权行为。对于此行为，法律赋予公民自卫权。但是，当加害人是行政机关工作人员时，受害人往往因难以及时判断出加害人是以什么身份实施暴力或虐待行为而不敢行使自卫权。损害发生后，加害人若被开除公职或判处刑罚，受害人就很难从加害人那里取得赔偿。因此，我国《国家赔偿法》将这类行为造成的损害列入行政赔偿的范围。只要这些行为发生在行政机关及其工作人员行使职权的过程中，与行使职权有关，无论是作为行使行政职权的一种手段，还是假借行使行政职权的名义实施的，或者是在行使职权的时间或场所实施的，都应当由国家承担赔偿责任。

2.违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。武器，是指有关行政机关按照规定装备的枪支、弹药等致命性器械。警械，是指公安等行政机关的工作人员按照规定装备的警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等警用器械。为了保障行政机关依法履行职责，及时有效地制止违法犯罪行为，维护公共安全和社会秩序，保护公民的人身安全和公私财产不受侵犯，法律有必须赋予某些行政机关工作人员佩带和使用武器、警械的权力。同时，为了保护公民的人身权不受行政机关工作人员的非法侵犯，法律、法规对可以佩带、使用武器、警械的机关的工作人员作了规定，并对其在何种情况下可以使用武器、警械作了严格限制，即其在使用武器、警械时，也应当以制止违法犯罪行为为限;当违法犯罪行为得到制止时，应当立即停止使用。

行政机关工作人员违法使用武器、警械的情形主要包括以下几种:(1)依法不应有武器、警械配备权的行政机关给其所属工作人员配备武器、警械，该工作人员在行使职权过程中使用的;(2)不应佩带武器、警械的行政机关工作人员私自携带武器、警械并在行使职权的过程中使用的;(3)依法佩带武器、警械的行政机关工作人员违反法律、法规的规定，在不应该使用武器、警械的情形、场合下使用，或者使用武器、警械程度与被管理者的行为不相应等等。凡是行政机关工作人员在行使职权过程中违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡的，国家就应承担赔偿责任。

3.造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。《国家赔偿法》第3条第5项规定，行政机关及其工作人员行使行政职权过程中造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为，国家承担行政赔偿责任。可是，法律并没有明确规定哪些属于“其他行为”。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(1997年4月29日)第1条规定:“《国家赔偿法》第3条、第4条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”究竟违反行政职责的行为包括哪些行为，需要根据实际情况作具体分析。

《国家赔偿法》第3条第5项规定属于概括性规定，是对前四项列举不完全的侵犯人身权的违法行为进行的兜底规定。前四项分别从不同角度列举了行政机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民人身权造成损害的行为。但由于行政机关及其工作人员在行使职权中对公民人身权造成损害的情况是多种多样的，法律不可能都一一列举出来。上面列举的四个方面，还不足以概括出行政机关及其工作人员违法行使职权，侵害公民人身权的全部情况。所以，法律规定“造成公民人身权伤害或死亡的其他违法行为”，国家也要承担赔偿责任，这就避免了“挂一漏万”的现象。从该概括性规定可以看出，凡是行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民人身权造成其身体伤害或者死亡的，国家都要承担赔偿责任，除非法律有例外规定。