耕地保护和建设用地管理

第三节　耕地保护和建设用地管理

一、土地利用总体规划

土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的主要手段，是政府加强用地管理、促进土地资源合理、高效利用的基础和保证。⁽⁴⁾我国实行土地利用总体规划制度。各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划按照下列原则编制：（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（2）提高土地利用率；（3）统筹安排各类、各区域用地；（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

土地利用总体规划实行分级审批。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

二、耕地保护

从耕地保护的目的是保护耕地的生产力的角度来讲，耕地是指种植各种农作物的土地，包括种植粮食、油料、棉花、蔬菜等一年生农作物的土地，也包括利用原来的耕地栽种果树、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地还包括原耕地用来养鱼、养猪、养鸡等养殖业，但没有进行地面固化，可以复垦的土地。⁽⁵⁾耕地保护是我国的一项基本策略。我国《土地管理法》确立了一系列的法律制度保护耕地，严格控制耕地转化为非耕地。

1.国家实行占用耕地补偿制度。占用耕地的单位应当按照“占多少，垦多少”的原则开垦耕地。省级人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

2.国家实行基本农田保护制度。所谓基本农田是指：（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、教学试验田；（5）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。上述五类耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。

3.国家实行优先保护耕地原则。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

4.我国法律明文禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

三、建设用地管理

建设用地是指用于建造建筑物或构筑物的土地，包括国家建设用地和乡（镇）、村建设用地以及临时用地。

（一）国家建设用地

国家建设用地是国家为进行各种经济、文化、国防建设以及兴办各种公益事业所需占用的土地。国家建设用地的来源包括三方面：（1）征用农民集体所有的土地；（2）使用国有荒山荒地；（3）收回他人土地使用权的国有土地。

国家建设用地的审批权限的划分为：（1）由国务院批准的包括：基本农田；基本农田以外的耕地超过35公顷的；其他土地超过70公顷的。（2）征用上述土地以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院备案。

征用耕地，用地者须支付、交纳下列费用：（1）土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均产值的6—10倍；（2）安置补助费，每一需要安置的农业人口安置补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍；（3）开发建设基金，占用城市郊区的菜地，用地单位应当按国家有关规定交纳新菜地开发建设基金；被征用土地上的附着物和青苗补助费，其标准由省级人民政府规定。土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。

（二）乡（镇）、村建设用地

乡（镇）、村建设用地是指农村集体经济组织兴办企业、公益事业或农民建设住宅所需占用的农村集体土地。其审批权限分为以下三种情况：

1.办企业需要用地的，应向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，由县级以上人民政府批准。占用农用地的，应依法办理农用地转用审批手续。

2.建设公用设施、公益事业用地的，先经乡（镇）人民政府审核，再按兴办企业的程序审批。

3.村民宅基用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府审批。

我国对乡（镇）村建设用地实行控制原则。乡（镇）村兴办企业的建设用地，严格控制，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市按照乡镇企业的不同行业和经营规模分别规定的控制标准。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的控制标准。

（三）临时建设用地

临时建设用地是指因建设项目施工和地质勘察等需要临时使用国有土地或者集体土地。对临时建设用地有以下限制：临时用地者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照临时使用土地合同的约定的用途使用土地并支付费用，不得修建永久性建筑，临时使用土地的期限一般不得超过2年。

土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

③王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年5月，第114页。

参考文献

7.江平：《中国土地立法研究》，中国政法大学出版社，1999年。

8.王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，2003年。

9.郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》，法律出版社，2002年。

10.《土地管理法配套规定》（法律及其配套规定丛书），中国法制出版社，2005年。

【注释】

(1)《土地管理法修订草案正在起草》，《法制日报》，2005年11月8日。

(2)冯宪芬等：《经济法》，西安交通大学出版社，2003年，第136—152页。

(3)黄晓林：《土地利用规划面临的若干问题及其对策》，西南民族大学学报（人文社科版），2005年第12期，第168—170页。

(4)张凤荣、孔祥斌、安萍莉：《耕地概念与新一轮土地规划耕地保护区划定》，《中国土地》，2006年第1期，第17页。

(5).王小莉，《土地法》，法律出版社，2003年。2.冯宪芬等：《经济法》，西安交通大学出版社，2003年。3.卞耀武：《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998年。4.黄月华：《经济法通论》，法律出版社，2003年。5.倪振峰：《经济法概论》，复旦大学出版社，2003年。6.刘光远：《新编土地法教程》（高等法学教材），1999年。