中国对社会弱势群体的宪法保护

三、中国对社会弱势群体的宪法保护

2004年3月14日第十届全国人大二次会议讨论通过了《宪法修正案》，第一次把“国家尊重和保障人权”写入宪法。对我国而言，人权的最基本权利就是生存权和发展权。我国目前正在建立低层次的社会保障制度，基本处于解决生存权向发展权过渡的阶段。社会保险没有涵盖所有的公民，社会福利的城乡、行业和地域差距甚大，社会救济水平不高。从根本上说，我国的社会保障制度首先要解决弱势群体的生存问题和发展问题，以共享改革开放的成果。

(一)我国对弱势群体的保护条件已具备

1.理论准备

2003年以来，新一届政府提出了新的治国理念，提出了“立党为公、执政为民”和“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的宗旨，坚持以人为本，树立和落实全面、协调、可持续发展的科学发展观。这些执政理念，对于弱势群体而言不啻为福音，表明党和政府已经把“民权、民生”作为新一届政府的施政核心，突出了“为民”这一主题，为解决社会弱势群体问题作了理论上的准备。

2.宪法规定

2004年《宪法修正案》对第33条增加第3款:“国家尊重和保障人权。”“国家尊重和保障人权”写入宪法，使社会弱势群体的生存权和发展权有了国家根本大法的规定和保护，为制定对弱势群体保护的基本法律、法规奠定了宪法基础。

3.物质保障

以2003年为分水岭，我国经过25年的改革开放，国内生产总值年均增长9.4%，人均国内生产总值已突破1 000美元。为弱势群体问题的解决提供了物质保障。

4.现行人权法律框架初步形成

从现有法律体系看，据统计，从改革开放到2004年，全国人大及其常委会通过了451件法律和法律性文件，国务院制定了966件行政法规，地方人大及其常委会制定了8 000多件地方性法规，民族自治地方制定了480多件自治条例和单行条例，现已初步形成以宪法为核心的比较完整的法律体系和人权法律保障体系，社会生活各领域和公民各方面基本权利的保障已基本做到有法可依，为进一步完善、保障弱势群体提供了法律保障。

(二)我国对弱势群体的现行保护制度

我国的社会保障制度集中规定在《宪法》第44条、第45条。其中第44条规定:“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”根据宪法的规定，我国对社会弱势群体的法律保障体现在以下三个层面:

1.社会保险层面

作为具体细化宪法规定的《社会保险法》，在1994年列入国家立法规划，2009年12月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议，第三次听取和审议《社会保险法(草案)》。根据现有的法律和《社会保险法(草案)》，我国的社会保险主要由五个险种构成:

(1)基本养老保险费

①城镇居民基本养老保险费。城镇居民基本养老保险费的征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。

②农村居民基本养老保险费。2006年3月27日国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，指出要积极稳妥地解决农民工社会保障问题。包括四个方面:即高度重视农民工社会保障工作;依法将农民工纳入工伤保险范围;抓紧解决农民工大病医疗保障问题;探索适合农民工特点的养老保险办法。2009年9月1日国务院以国发［2009］32号发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，提出探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。

参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金。

(2)基本医疗保险费

①城镇职工基本医疗保险费。城镇职工基本医疗保险费的征缴范围为国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。

按照《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发［1998］44号)的规定:基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。随着经济发展，用人单位和职工缴费率可作相应调整。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的30%左右，具体比例由统筹地区根据个人账户的支付范围和职工年龄等因素确定。

②农村新型合作医疗制度。2002年10月19日中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出:到2010年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救助制度，使农民人人享有初级卫生保健，主要健康指标达到发展中国家的先进水平。从2003年起，我国在农村实行新型合作医疗政策，按照国家规定，中央政府从2003年起，对我国中西部地区每个参合农民补助10元。2006年1月10日卫生部、国家发展和改革委员会、民政部、财政部、农业部、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局联合发布《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》提出:2006年，使全国试点县(市、区)数量达到全国县(市、区)总数的40%左右;2007年扩大到60%左右;2008年在全国基本推行;2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。从2006年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元，地方财政也要相应增加10元。财政确实有困难的省(区、市)，可在2006年、2007年分别增加5元，在两年内落实到位。这样，全国参加新农合的农民每人平均筹资达到40元以上，在一定程度上解决了农民的大病统筹问题。

(3)失业保险费

1999年1月22日国务院发布施行《失业保险条例》。根据该条例，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照《失业保险条例》的规定，缴纳失业保险费。城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。

失业保险金由社会保险经办机构按月发放。失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月;累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月;累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

(4)工伤保险费

2003年4月16日国务院第5次常务会议讨论通过，自2004年1月1日起施行《工伤保险条例》，2009年7月24日国务院法制办公布《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定(征求意见稿)》。征求意见稿扩大了《工伤保险条例》的适用范围。征求意见稿规定:中华人民共和国境内的各类企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位等组织和有雇工的个体工商户(以下称用人单位)应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工(以下称职工)缴纳工伤保险费。中华人民共和国境内的各类企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位等组织的职工和有雇工的个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。

用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积。“缴费费率”是指统筹地区的社会保险经办机构按照《工伤保险条例》第8条规定的行业差别费率以及行业内的费率档次所确定的每一个企业、每一个有雇工的个体工商户应当缴纳的实际费率。目前，全国工伤保险的费率大致为每一个企业、每一个有雇工的个体工商户工资总额的1%。工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。职工个人不缴纳工伤保险费。发生工伤以后，根据鉴定分为一至十级，享受不同等级的工伤待遇。

(5)生育保险

生育保险是国家通过社会保险立法，对生育职工给予经济、物质等方面帮助的一项社会政策。1994年12月14日劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》，自1995年1月1日起试行。该办法适用于城镇企业及其职工。生育保险费用实行社会统筹。由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费的提取比例由当地人民政府根据计划内生育人数和生育津贴、生育医疗费等项费用确定，并可根据费用支出情况适时调整，但最高不得超过工资总额的1%。职工个人不缴纳生育保险费。

2.社会福利

《宪法》第42条第2款规定:“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”第43条第2款规定:“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。”

我国的社会福利和西方国家的社会福利在本质上有所不同，西方国家的社会福利范围广泛，国家背负着沉重的财政负担和个人承担着较多的税负，因此，西方国家正在进行不同程度的改革，对福利国家重新进行界定。而我国把社会福利作为党和国家一项重要的社会政策，按照社会主义初级阶段的实际情况，分清轻重缓急，有步骤地推进各项社会福利政策。目前我国正逐步由传统的补缺型福利向适度普惠型福利转变，构建具有中国特色的社会主义福利制度。党的十六届六中全会提出“加快发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业”，十七届三中全会上，又把社会福利界定为“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”。2009年2月26日中国发展基金会在北京发布了《中国发展报告2008—2009:构建全民共享的发展型社会福利体系》。该报告是目前为止对我国社会福利制度最为全面的概括和界定。提出了“老有所养;病有所医;学有所教;劳有所得;居有其屋;贫有所助”的政策建议。

目前，我国的社会福利体系正在构建过程中，改革开放以来，全国人大及其常委会、国务院及其有关部门颁布了相当数量的法律、法规、规章及有关政策，初步形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，具体部门法为主体，包括有关法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和有关政策在内的法律法规和政策体系框架。如:《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保护法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《关于加强孤儿救助工作的意见》、《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》等。

3.社会救济

社会救济在西方国家被称为社会救助或社会援助。西方最早以法律形式确定的社会救助保障是英国1601年颁发的《伊丽莎白济贫法》。在现代社会中，享受社会救济是宪法规定的社会成员的一项基本权利，提供社会救济则是国家和社会应尽的职责，社会救济已经成为社会保障制度中的基本措施。

(1)社会救济的含义

社会救济，是指社会成员因自然灾害和意外事故需要临时救助或者居民收入低于当地最低生活标准时，由国家根据规定的程序予以物质、资金帮助的一种社会保障制度。

(2)社会救济的种类

我国的社会救济主要针对特殊的弱势群体，不具有普遍性。主要分为以下两大类:

①灾难救济。灾难救济，主要是指向发生自然灾害和意外事故需要得到救助的群体提供的救济。如发生地震、洪水、雪灾、矿难时，由国家给予的临时性或过渡性物质和资金援助。典型者如汶川地震后的灾难救助。

②贫困救济。贫困救济是一种常态救济，主要是指社会成员个人的收入无法达到当地居民的最低生活标准时，由国家给予一定的物质或资金帮助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度。

(3)社会救济的标准

各国的社会救济都有一定的标准，这个标准就是“贫困线”。各国对“贫困线”的界定不一，但是通常以最低生活保障来衡量。各国的最低生活保障没有可比性，各国根据本国的经济发展程度和财政承受能力，以一定时期社会最低生活水平为依据予以确定。社会救济标准是动态的，随着国家经济的发展，救济标准也随之提高。我国的社会救济标准因农村和城镇而有所差异。

①城市居民最低生活保障标准。按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均为城市低保对象。

②农村最低生活保障标准。由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的所有农村居民。

(4)我国社会救济的范围

根据1999年10月1日起施行的《城市居民最低生活保障条例》、2004年10月1日起施行的《军人抚恤优待条例》和2006年3月1日起施行的《农村五保供养工作条例》等相关规定，目前我国的社会救济的范围如下:

①老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。

②农村村民家庭人均收入低于当地农村最低生活保障标准的人员。

③领取失业救济期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的人员。

④在职人员、下岗人员、离休退休人员家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的人员。

⑤城镇无固定职业、无固定收入的居民，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的人员。

⑥遭受自然灾害无法维持基本生活的人员。

⑦其他法律、法规规定应当给予社会救济的人员。

总之，我国对社会弱势群体的法律保障，并没有截然地分为社会保险、社会福利和社会救济三部分，而是形成以宪法为统领，以具体部门法为依据，以国家政策为主的社会保障法律体系。目前迫切需要解决宪法对社会保障规定的范围过窄，具体部门法规定的程序烦琐，各地政策不一的现象。随着我国社会保障制度的健全，社会弱势群体的保障程度也会随之提高。

【司法考试关联知识点】

公民获得物质帮助权的条件以及对物质帮助权的理解。

【练习题】

1.选择题

(1)根据我国《宪法》规定，下列选项中哪一种情况不是公民获得物质帮助权的条件?(2002年卷一第8题)(　)

A.公民在年老时　　　　　　B.公民在疾病时

C.公民在遭受自然灾害时　　D.公民在丧失劳动能力时

(2)以下对我国公民的物质帮助权理解不正确的是(2008年卷一第9题)(　)。

A.该权利是一项受益权，享受者不一定具有劳动者的身份

B.暂时丧失劳动能力的公民也可以成为该权利的主体

C.成为该权利主体的前提是权利的享受者必须对社会作出过贡献

D.年老的、患有疾病的以及丧失劳动能力的中国公民都可以成为该权利的主体

2.思考题

(1)试述弱势群体的含义、特点和范围。

(2)试述国外宪法对弱势群体的保护。

(3)试述我国对弱势群体的保护。

【注释】

[1]姜文兆.全国有“8300万”残疾人的警示.联合早报网，http://www．zaobao．com/special/forum/pages6/forum_lx081124a．shtml．2009-12-16．

[2]张敏杰.中国弱势群体研究.长春:长春出版社，2003∶21．

[3]邓伟志.“弱势群体”与“两极分化”.决策咨询，2002(4):3．

[4]李明桓.弱势群体的法律保障.求索，2005(4):96．

[5]张怡恬.专家称2008年的失业率提高是改革以来首次周期性失业.中国新闻网，http://www.chinanews.com.cn/cj/news/2009/11-10/1955492.shtml.2009-12-01．

[6]杜晓，韩丹东.中国跑步进入老龄社会诸多挑战如何应对.法制日报，2009-10-26(4)．

[7]韩大元.宪法学.北京:高等教育出版社，2006:281．

[8]亨利·范·马尔赛文，格尔·范·德·唐.成文宪法的比较研究.陈云生，译．北京:华夏出版社，1987:158-159．

[9]韩大元.宪法学.北京:高等教育出版社，2006:292-293．