属于宪法所属的公民最基本权利

二、人民主权原则

人民主权原则，亦称主权在民原则，其核心是指国家权力来源于人民，属于人民。

(一)人民主权思想

主权理论最早产生于西方，其兴起与西方近代民族国家的形成有密切关系。“主权最早是西方国家的政治语言，是在西方专制主义国家秩序基础上发展起来的，是用来说明国家内部关系和描绘国家之间关系的概念。”^[3]可以说，主权概念与民族国家相伴而生，并随着历史的发展而不断演进。

一般认为，近代意义的主权思想最早是由法国法学家和政治学家让·博丹创造的，后经由霍布斯、洛克、卢梭等人对主权理论的不断发展，使之成为一个成熟的理论体系。

博丹在其所著的《论共和国六书》中将主权定义为不受外来权力限制、不受法律约束的最高权力，是“统治公民和臣民的不受法律约束的最高权力”。^[4]他还认为，主权不可分割不可转让，也不受时间限制，是永恒存在的永久性权力。

在博丹之后，英国思想家霍布斯和洛克对主权思想进行了深入的研究。霍布斯将主权视为国家的“灵魂”，认为主权的基本性质在于其所具有的至高无上性和不可分割性。关于主权的内容，霍布斯指出，主权者除了行使主权权力，还要履行特定的义务，如主权者要保证人民的安全，不得分割公民的私有财产权，不得让予权力而失职等。霍布斯主张主权属于君主，认为当君主拥有主权后，他可以把私利和公利融合一体，并能防止议会内部的分裂而导致的内战。^[5]启蒙运动的先驱、英国思想家洛克则从巩固资产阶级在反封建斗争中获得的政治权利出发，强调立法权的至上地位。但他同时认为立法权作为最高的国家权力，在行使时不得违背人民的意志和利益，即人民对国家事务具有最终的判断权，是国家最高权力的拥有者。“当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍享有最高权力来罢免或更换立法机关。”^[6]洛克关于主权理论的发展，正是人民主权思想的萌芽。

而真正对近代和现代宪政产生重大影响的人民主权思想之集大成者，是法国资产阶级启蒙思想家卢梭。后世的学者称赞卢梭的人民民主理论“如同光辉夺目的巨星，照亮了法国，照亮了西方世界，对人类社会民主政治的发展产生着深远的影响”。^[7]卢梭系统而明确地提出了人民主权理论。卢梭认为人民订立契约建立国家，国家是社会契约的结果。社会契约的订立表达了公意，在本质上也是一种公意。由社会契约产生的政府和主权行使者，是公意表达的结果，其权力来自于人民的授予。主权来源于人民和属于人民决定了主权的特性:第一，主权不可分割，“因为意志要么是公意，要么不是;它要么是人民共同体的意志，要么就只是一部分人的”。^[8]主权是公意的体现和运用，而公意是人民整体的公共意志，是不能分割的，因此主权也不能被分割。第二，主权不可转让，“主权既然不外是公意的运用，所以就永远不能转让;并且主权者不过是一个集体的生命，所以就只能由它自己来代表自己;权力可以转移，但是意志却不可以转移”。^[9]如果转让主权就意味着转让意志，而转让意志就是出卖自由、出卖生命，这是主权者所绝对不能容许的。^[10]第三，主权不可代表。主权是不能代表的，“主权本质上是由公意所构成的，但是意志又是绝不可以代表的;它只能是同一个意志，或者是另外一个意志，而绝不能有什么中间的东西”。^[11]第四，主权是绝对的。主权是至高无上的和不可侵犯的。

马克思主义经典作家也曾论述过人民主权理论。马克思把人民主权和君主主权看做两个完全对立的主权概念，不是君主的主权，就是人民的主权。马克思认为，君主主权是一种幻想;国家是抽象的，只有人民才是具体的，正是人民构成了现实的国家。马克思在批判黑格尔君主主权思想时指出:“人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反地，国王的主权倒是以人民的主权为基础的。”^[12]列宁在《三种宪法或三种国家制度》一文的提纲中，也曾十分清楚地指出了民主共和制的本质就是“全体人民享有全部权力”^[13]。

近代以来，尽管诸多思想家对人民主权的研究角度和内容各不相同，但核心都是主权属于人民。人民主权学说的出现，是国家学说发展史上的一大飞跃，人民主权思想更是西方民主理论中最有代表性的理论，在近代宪政史上深入人心，产生了巨大的政治与社会革命力量。

(二)人民主权原则的宪法体现

人民主权思想自首次被载入宪法以来就广为传播，已成为近现代各国宪法的基本原则之一。人民主权原则具有高度的抽象性，其基本内涵是国家的最高权力属于人民。各国宪法体现人民主权原则的方式包括抽象的原则宣告与具体的制度设计。

1.人民主权原则的抽象宣告

宪法产生的政治前提是民主制度的建立，资产阶级和无产阶级在夺取民主革命胜利的过程中，都曾以人民主权学说作为推动革命的思想武器，在革命取得胜利之后，多在宪法的序言或正文中宣告了人民主权原则。1791年的《法国宪法》以《人权宣言》为序言，是通过宪法序言宣告人民主权原则的典型代表。《人权宣言》明确宣告:“整个国家主权的本源寄托于国民，任何团体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”俄国十月革命胜利后制定的宪法是以1918年的《被剥削的劳动人民权利宣言》作为序言，并在序言中宣告了人民主权原则。现行《日本宪法》也在序言中宣布:“主权属于国民。”大多数国家则是在宪法正文中宣告人民主权原则，大致采用了两种表述体例。一是直接使用“主权属于人民或国民”的表述，这一体例的特点是明确使用了“主权”的字眼。如1947年《意大利宪法》规定:“主权属于人民，由人民在宪法规定的方式和范围行使之。”现行《法国宪法》规定:“国家主权属于人民。”《菲律宾宪法》规定:“菲律宾是一个民主共和国，其主权属于人民，政府的一切权力来源于人民。”《俄罗斯宪法》规定:“俄罗斯联邦的多民族人民是俄罗斯联邦主权的拥有者和权力的唯一源泉。”二是采用“国家的一切权力属于人民”的表述，这一体例并未明确使用“主权”的术语，而代之以“国家的一切权力”。实质上宣布国家的一切权力属于人民也即宣布人民主权原则。社会主义国家的宪法多采用这一体例，如我国现行《宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”《朝鲜宪法》规定:“朝鲜民主主义共和国的权力属于工人、农民、士兵和劳动知识分子。”

2.人民主权原则的制度设计

由于人民主权只是一种逻辑的抽象概括，各国宪法在明确宣告人民主权原则之外，还构建了各种制度以体现这一宪法原则。这些制度总体上可以分为两类。第一类是人民行使主权的制度，主要表现为各种形态不一的代议或代表制，包括西方国家的议会制度和社会主义国家的人民代表大会制度。现行《法国宪法》规定:“国家主权属于人民，由人民通过其代表和通过公民投票的方法行使国家主权。任何一部分人民或者任何个人都不得擅自行使国家主权。”我国现行《宪法》规定:“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”此外，一些国家的宪法还规定了人民行使主权的直接方式。《俄罗斯宪法》规定:“人民行使权力的最高的直接形式是全民公决和直接选举。”《法国宪法》规定人民可以通过全民复决行使主权。第二类是主权转化为公民权利后所设计的公民权利制度。主权作为国家最高权力是抽象的，只有将其具体化之后才能更好地实现人民主权原则。因此，各国宪法均将主权这一抽象权力具体化为国家权力和公民的基本权利，同时规定国家权力的行使须以公民权利的保障为首要目标和核心价值。如我国现行《宪法》分别在第二章和第三章规定了公民的基本权利和国家权力。宪法构建公民权利制度，让人民享有广泛的权利和自由，是体现和实现人民主权原则的重要途径。

(三)人民主权原则在中西方语境中的差异

自社会主义国家产生以来，社会主义学者秉持马克思主义的信仰，普遍奉行人民主权学说，认为国家的一切权力属于人民。虽然资本主义国家和社会主义国家的宪法都承认并以不同方式宣告了人民主权原则，并设计了具体制度来实现这一原则，但是由于社会主义国家和西方国家的政治制度、文化传统不同，人们对人民主权原则的理解仍存在分歧，甚至是根本性的分歧。具体而言，中西学者对人民主权原则的理解存在以下差异^[14]:

第一，对人民主权原则的理论基础认识不同。西方的人民主权学说建立在自然法学天赋人权、社会契约和权利让渡的理论基础上，认为让渡集约而成的主权当然属于人民所有，人民主权是社会契约的结果。而社会主义学者认为西方学者对人民主权理论的论证是唯心的，人类历史上并不存在自然状态，主权也不是权利让渡的结果。他们认为人民是历史的创造者，国家主权是人民所专有的权力，这种权力产生于人民的意志，是通过斗争得来的。

第二，对人民的范围认识不同。西方学者认为“人民”与“国民”通用，就是指社会的全体成员即全体公民。它只是一个形式上的概念，无特定的政治意义。依此人民主权原则即意味着主权属于全体国家成员。有些西方国家的宪法中使用了“国家主权寄托于国民”的表述，另外一些国家的宪法则使用了“国家主权属于人民”的表述，两者并无本质差别。而在社会主义国家，“人民”与“国民”“公民”不同，“人民”是一个政治性的概念，与“敌人”相对应。因此学者更多地是从实质民主的角度来界定人民的概念，认为只有享受民主的主体才是人民，而被专政的对象则被排斥在人民之外。社会主义国家宪法宣布人民主权原则使用了“人民”一词，强调并非所有的国家成员都是主权的所有者，只有公民中的人民享有国家的最高权力。

第三，对主权能否分割认识不同。西方学者认为人民主权与三权分立并不矛盾，立法、行政和司法的权力分立并辅之以良好的选举制度，能够共同体现人民主权原则。因此西方国家的宪法通常以三权分立的政治架构来表现人民主权，以普遍、平等的公民权利制度来实现人民主权。而社会主义学者认为主权不可分割，国家权力应当以主权和主权机关为核心。全国性的人民代表机关作为社会主义国家的“主权机关”，在国家权力体系中居于核心和最高地位，其他国家机关由它产生并对其负责。人民代表大会制度是社会主义国家实现人民主权的根本政治制度。

(四)人民主权原则在我国的适用

我国宪法对人民主权原则的理解有很强烈的政治色彩，故人民主权原则在我国适用时具有独特的含义。^[15]

第一，主权属于人民且仅属于人民。部分国家的宪法存在多个主权。如《日本宪法》体现了人民主权与君主主权的并存。它一方面宣布主权属于人民，另一方面又规定天皇是日本国的象征，是日本国民统一的象征，宣扬了君主主权。《埃及宪法》则将人民主权和法律主权相提并论，在规定主权属于人民的同时，又规定法律主权是国家统治的基础。与多主权论相比较而言，我国不存在其他形式的主权，如君主主权和法律主权。我国宪法只承认人民主权，规定国家的一切权力属于人民且仅属于人民，不属于任何其他个人或组织。

第二，我国宪法中“人民”的范围十分明确。在不同的历史时期，人民的范围有很大差异。今天，人民的范围已由过去的工农阶级扩展到包括全体社会主义事业建设者在内的庞大群体，形成了包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线。

第三，我国宪法反对主权分割，否认“三权分立”理论，实行“议行合一”的权力配置体制，赋予了全国人民代表大会至高无上的法律地位。我国现行《宪法》规定，“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”。全国人民代表大会具有最高的决定权、监督权，立法权直接归属于最高权力机关，行政权和司法权则置于最高权力机关的领导、监督之下。

当然，在建设宪政，推进法治，弘扬人权的今天，我国独特的人民主权观并非完全适应社会的发展需要，在适用时面临着一些亟待解决的问题。

第一，人民主权和公民权利之间存在不一致。在我国，“人民”是一个属于政治范畴的概念，具有实质性内容和明确范围。依据现行宪法，我国的国家主权并非属于全体公民而是属于公民中的多数人。从逻辑上讲，属于“人民”的主权在具体化为成员个体的权利和国家权力之后，享有权利的主体也只应是组成人民的个体，代表人民行使国家权力的只能是人民中的少数人。换言之，人民之外的公民不应享有宪法上的公民权利，也无参政的机会和权利。但是，现行《宪法》第二章规定了公民的基本权利和义务，使用了“公民”的概念，显然是将从主权具体化而来的权利的主体拓展至具有我国国籍的每一个社会成员。可见，政治范畴的“人民”概念和法律范畴的“公民”概念存在逻辑上的不一致，而此种不一致可能导致公民权利得不到应有的尊重。

第二，作为主权机关的全国人民代表大会的权力行使。从理论上讲，主权至高无上，且不受国内法制约。作为我国主权机关的全国人民代表大会，是最高国家权力机关，其权力是否为无边界和无限的?依据我国现行《宪法》第62条的规定，全国人民代表大会除了行使明确列举的14项权力外，还行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。此条规定事实上意味着全国人民代表大会享有广泛且无限的权力。这样的制度设计，与宪法的精义即权力制约和有限政府的理念相去甚远，应当认真考量它对我国社会主义宪政建设的意义和影响。^[16]