统筹力_需求督导_我们和

统筹力_需求督导_我们和

方案设计：增强了区域督导机构的研发力、统筹力

教育督导机构是一个主要以教育监督与指导为核心职责的机构。2012年10月，国务院颁布《教育督导条例》，并成立教育督导委员会，这是我国教育行政管理上一项重大的组织与制度安排，旨在强化教育行政管理体系中的监督权，保障各级教育行政机关按照法定权限和程序行使权力，保障各级各类学校依法依规办学。应该说，需求督导实践顺应时代的发展，增强了区域教育督导机构的专业功能。在这里，我们在对教育督导职能辨析的基础上，从历史发展的视角探讨教育督导机构的性质定位，着力阐述需求督导背景下区域教育督导的机构状况。

（一）教育督导职能演变辨析

所谓教育督导的职能，就是教育督导承担的基本职责与其所能发挥的功能。自恢复督导制度以来，我国有关法规对教育督导职能的规定并不一致。1991年，按《教育督导暂行条例》规定，“教育督导履行监督、检查、评估、指导的职能”；1999年，教育部《关于加强教育督导与评估工作的意见》指出，“教育督导机构要履行督导、评估、检查、验收的职能”；2012年，《教育督导条例》明确“对政府履行教育工作相关职责的督导与对学校教育教学工作的督导并重，监督与指导并重”。在理论研究方面，学者孙绵涛在《教育行政概论》中指出，“教育督导具有沟通评价、检查监督、指导推广等职能”；多数学者认为，监督与指导是教育督导的两个基本职能，其他的都可以看作是这两个基本职能的方式、手段、结果或延伸。

1.教育督导的监督职能(www.guayunfan.com)

由于现代学校制度问题的提出是现代学校教育正在经历的变革在制度层面的反映，所以现代学校制度建设可归结为以下几方面问题：学校的性质及其法律地位——面向社会的独立自主的办学实体；学校内部治理制度——利益主体和谐协调与自我制衡的治理机制；学校的社会参与制度——开放的社会学习中心。在一定意义上，这涉及到公共教育权力的变迁，即“纵向上，在公共教育权力体制内部由中央政府向地方政府、下级组织机构和学校下放权力；横向上，则是由公共教育权力体制内部向体制外部的社会领域和市场领域转移权力”。具体表现在以下几方面：教育服务提供主体从单一化向多元化发展；学校制度从传统向现代转型；社会民众从被动参与向主动参与转变和政府职责从无限向有限发展。因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把改革的重点之一指向了管理方式改革，明确提出，“推进政校分开、管办分离”，要求“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平”，“形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。管理方式转变的核心要求，就是由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由办教育向管教育转变，由管理向服务转变。

在这种背景下，教育督导监督职能的内涵在变化，具体体现在：监督对象——从单一主体到多元主体，保证办学者、管理者和教育服务对象之间各自的权益得到协调，使教育产品能够更好地满足社会需求；监督内容——从微观到宏观与微观并重，对学校的综合督导不应止步于促进每一所学校的发展，要及时地对综合督导情况进行整体分析，针对综合督导发现的共性问题适时开展专项督导评估；监督方式——从强行规范到外部规范与自我约束相结合，要引导学校将外在的监督制约转化为法人主体意识层面上的自我约束、自我规范；监督的价值取向——从关注效率到兼顾效率与公正，教育督导必须要从原来自上而下的检查督促转向对公共教育体系中各方权利的维护，既要确立为决策者提供更全面信息的意识，也要具有更多地考虑学校自我改进和家长、社会的参与需求的意识，通过建立教育督导的社会参与机制维护教育服务对象的权益。

2.教育督导的指导功能

开放是现代学校的重要特质。随着我国教育改革的逐步深入，督学工作将成为我国今后督导工作的核心主题，学校成为教育督导必须关注的对象。20世纪70年代，《学会生存》提出了传统制度化教育的弊端，指出需要用开放教育系统代替封闭教育系统，“学校向全世界开放”，“一个全面的开放教育体系帮助学习者在这个体系中能够纵横移动，并扩大他们可能得到的选择范围”。在我国，一方面，随着社会主义市场经济的发展，学校教育与社会各子系统之间、教育系统内部各教育机构（学校）之间的联系越来越密切；另一方面，现代基础教育改革与发展，总的趋势是逐渐从单项改革深入到全面、整体改革，而各地区各学校改革又呈现多样化发展态势。

由此，教育督导必须立足于开放性学校教育系统，寻求开放性的学校办学规律与办学机制。学校之间环境各不相同，每个学校都有自身独特性。只有教育督导真正树立起服务观念，才能启发、培养学校的主动性与积极性、想象力与创造力，通过学校组织及其环境变化，在教育真实场景中发现问题并能提出解决问题的可能方法，最终实现学校的办学主体地位。同时，也只有学校拥有办学主体地位，才能从本校实际出发，积极用教育诊断方法对学校自身情况做出比较客观的分析，抓住学校发展的主要问题所在，寻求切实可行的发展策略，形成自我约束、自我管理、自我发展的良好机制，为教育督导服务功能的发挥提供用武之地。因此，在现代学校制度背景下，教育督导指导职能就是要树立教育督导服务观，它和学校发展两者之间是相辅相成、共同作用的。从这个意义上说，树立教育督导指导服务观是建立教育督导机构与学校新型关系的关键所在。

发展性教育督导评估的职能定位要在坚持教育督导监督职能的前提下，更好地履行教育督导服务观，实现督促检查与指导服务并重，“督”法规政策落实与“督”水平质量提高并重，鉴定性评估与发展性指导相结合，努力提升督导工作的水平和效果。

（二）教育督导机构设置的权威性

教育督导作为教育决策、执行、监督三大环节中的一个重要环节，是现代教育制度中不可缺少的重要组成部分。而教育督导机构是实施教育督导职能的主体，教育督导机构的权威性是保证教育督导的独立监督地位的前提和基础。伴随着三十多年辉煌的改革与开放步伐，我国的教育督导机构在恢复重建中逐步规范并走向成熟。

1977年，邓小平同志在《教育战线的拨乱反正问题》重要谈话中提出：“要健全教育部的机构。要找一些四十岁左右的人，天天到学校里去跑。搞四十个人，至少搞二十个人专门下去跑……了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快。”

20世纪80年代初，教育督导机构开始恢复。之后，根据1985年发表的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》和1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，教育督导机构成为实施“两基”和推动中小学素质教育的重要力量。2006年，新修订的《义务教育法》对教育督导机构作出规定，“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，“要完善督导制度和监督问责机制，探索建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。”2012年，国家《教育督导条例》明确了督导机构是人民政府的机构，强调“国务院教育督导机构和县级以上人民政府负责教育督导的机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能”。

由此可见，我国的教育督导机构是在前进中发展、在发展中创新的，其权威性在不断地增强。党的十七大明确提出：“要全面贯彻党的教育方针，坚持育人为本、德育为先，实施素质教育，提高教育现代化水平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，办好人民满意的教育。”面对新时期教育改革与发展形势，教育督导机构面临着转型。

一般来说，教育督导机构的权威性包括行政权威和专业权威两方面，其转型意味着在注重行政权威的同时，更重要的是要内化专业权威。

1.教育督导机构的行政权威

这意味着：教育督导机构在行政管理体系中的地位，其实质在于教育督导机构和教育行政部门的关系。

20世纪90年代以来，根据国家教委《关于加强教育督导队伍建设的几点意见》和《督学行为准则》的有关要求，我国省（直辖市、自治区）、市、县（区）三级教育督导机构都更名为“人民政府教育督导室”，这意味着教育督导机构的设置主体是政府。教育督导机构必须根据政府的教育法律法规与政策，对下级政府和学校进行监督、检查、评估与指导。而教育行政部门是政府的教育主管部门，负责根据政府的教育决策制定相关的教育法规法律与政策。

可以说，教育督导机构与教育行政部门是不可能截然分开的。教育行政机构与教育督导机构是教育管理系统中的两大组成部分，两者职能各异，但又协调配合，在政府领导下共同担负着对教育实施组织管理的基本任务，其中教育行政部门以实施和执行为主，而教育督导机构以评价和监督为主。我国地域广阔，每一级政府都面临着诸多的下级政府机构和不同类型的学校，政府掌握教育政策在下级政府和学校中的贯彻落实情况面临着挑战。教育督导机构可以通过对下级政府机构和学校的督导，及时向政府反馈有关教育决策的执行情况。从某种意义上说，这是政府管理的延伸，有助于教育政策在学校办学层面上加以完善并贯彻执行。

2.教育督导机构的专业权威

考虑到督政和督学并重是我国教育督导机构设置的主要特点，也是教育督导工作必须坚持的基本原则，因此其权威性的表现会有所不同。我们认为：一个机构是否具有权威性，具有相当的行政级别是应该的，更为重要的是要具有很强的专业权威，要在两者之间努力寻找一种理性的中间地带，在坚持做好教育督导工作的同时，不断探索体制与机制的完善。

以上海的督政为例，根据上海市教育督导工作会议的有关精神，提出了“市级以督政为主，区级以督学为主”的理念。从2004年4月开始，上海市人民政府教育督导室通过聘请人大代表、政协委员、专业人士组建教育督察员、特约教育督导员、兼职督学队伍，开展“加强初中建设工程”督导验收工作，2005年相继完成了对19个区县政府“初中工程”的督导验收，为促进基础教育均衡发展和内涵建设奠定了基础，并且为推动上海市中小学教育事业的和谐发展创造了良好的条件。此项工程被社会各界誉为“民心工程”和“奠基工程”，市政府教育督导机构的权威性在提升。他们在借鉴经验的基础上，正在继续开展推进教育现代化督导、综合督政、课程改革和教学管理督导等，推动区县政府教育工作健康发展。

在督学方面，现代学校反对传统的分级定等评估，提倡发展性评估。根据第四代评估理论，教育督导要关注学校发展，在评估过程中，善意地发现问题，友好地提出建议，指导学校寻求内涵发展的路径。目前，浦东新区教育督导室已分别完成了对306所学校和308所学校的第一、二轮学校发展性教育督导评估工作。第三轮学校发展性教育督导评估方案已进入全面实施阶段，需要创新的是如何在督导内容、督导方法上实现新突破，整体提升督导效能。在现有督导形式下，学校的非常态性较明显，相应的督导人员信息获取不对称的问题也较突出。因此，如何在非常态下的学校中实现督导评估的常态化是值得探索的问题。通过对“学校昨天是什么”、“学校现在在什么地方”和“学校将来要怎样走”一系列问题的梳理，教育督导给予校长一种专业权威，自然而然地，教育督导机构的权威性不断增强。

（三）区域教育督导机构积极应对需求督导新挑战

1.区域层面学校发展的实践呼唤督导模式的多元选择

追求自我发展的社会组织，其学校在教育实践发展中，必然会对自身发展状态进行自觉的客观评判，并寻求促进内涵发展的关键性要素，优化发展机制。为此，我们有必要从发展形态、发展程度和发展类别意义上，来认识学校发展体的多元性。

从发展形态来看，学校呈现出思想理念多元、行为方式多元、价值目标多元、阶段形态多元和发展结果多元，如：城区学校充满着现代文化气息，精心演绎学生发展主题，“为学生健康幸福成长服务，为学生终身发展奠定基础”；而城郊学校显得更为朴实，“在社会做个好公民，在家里做个好孩子，在学校做个好学生”。学校根据自身实际创建着体育、艺术、音乐、英语等特色，同一特色在不同学校之间存在着阶段发展的差异性。这最终必然体现为发展结果的多元，区域层面上出现了一批具有不同办学特色项目的素质教育实验校、实验性示范性高中。

从发展程度来看，学校存在着发展速度的快与慢、发展层次的深与浅、发展品质的高与低的多元表现。如对于素质教育，有的学校能较快进入实施性的推进阶段，有深层次的系统考虑，能在各领域中有机渗透素质教育思想，办学品质高，得到了社区、家长认可；而有的学校虽然也讲素质教育，但在课程教学活动中显得单薄，影响学校办学的可持续发展。

从发展类别来看，大体有三种情况：学校有发展周严性的整体与部分之类；有发展体态量的大与小之类；有发展异质性的新与旧之类。如有的学校整体发展情况良好，能在发展的各领域看到体现“新”的要素特征，创新度高，有的学校则可能恰恰相反。多数学校可能是在三种类别上有差异，这就体现了发展的多元化。

促进学校发展，是发展性教育督导评估一以贯之的价值追求。既然区域层面学校生态中存在着发展形态、发展程度和发展类别的多元化，那么学校发展性教育督导模式也应与之相呼应，呈现多元化。因此，学校督导模式的多元选择也就成为必然。

《辞海》解释，模式指可作为范本、模本、变本的式样。学校督导模式指在督导实践中形成，且具有典型意义的，含内容、方法与方式的督导综合体。本区域层面“二次创业”提出：从教育大区向教育强区发展迈进，学段呈现发展主题“多样化特色办学”的高中教育、“均衡优质”的义务教育、“普惠公平”的学前教育。为此，督导实践应与此相一致。我们主要探究基于需求的主题式学校督导模式。所谓“督导需求”，指学校应对督导，结合自身发展，期待督导方帮助、支持、解决发展中的关键问题之需要。鉴此，在依法办学的大前提下，在第四代教育评价理论的引导下，赋予学校更多的自主发展权，更多的督导选择权，着眼于服务学校的发展，“需求督导”进入了我们的督导视野。

2.区域教育督导机构的工作思路

浦东新区“十二五”教育发展战略目标提出，要坚持一个发展方向，基本实现三项分目标，基本完成一项重大的转变。其中，“开放、多样、优质”是方向，“均衡、现代化、学习型社会”是分目标，“由教育大区向教育强区迈进”是重大转变。

“大”更多意义上是反映教育的规模、类别、层次、容积体量，是现实的浦东新区教育的具体客观存在。教育声势因大易大，团队自信因大易强，人气氛围因大易盛。同时，规模大，管理的难度增加；体量大，管理的顾及面难以周密；类别多，管理者对各类别、层次教育发展体的态势掌控挑战度高。

“强”是一种力量，体现质量、水平程度高，强调的是相对比较的结果性优越。“量大”也有“力弱”的可能，“量小”也未必就不能呈现“力强”，“数量”与“力强”不构成正相关。就教育意义而言，强的支撑点更多地是依托管理的内涵发展，依托区域内诸多教育要素的发展程度水平等来实现。从强区的比较参照系而言，可能更多地是在目前上海市的区域范围内，比较现实、比较理性。

“大”与“强”如能组合，则必定是强大。从“大”到“强”反映了“大”的增质，体现了“大”的内在结构之优化；“强”若有“大”作支撑，则增添了“强”的能级度，或者说体现了“强的稳定性”。因此，企业文化、区域文化、国家文化的习惯语言常是“做大、做强”。可以这么理解，仅有“大”不够，还要有“强”才体现水平、质量。当然，事物发展可能使做“大”会较早地粗放性呈现，明智的管理者绝对不会满足于这种“大”。因此，集约化地做“强”，必定会在“大”的基础上后续性地再次提出。浦东教育之由“大”到“强”的转变，正是一种应验。

浦东教育由“大”到“强”的转变，应是渐进式过程，包括：转变开始、转变程度递进、转变阶段呈现、转变形态量积累和转变目标预期达到。基于管理要素推进转变分析，浦东教育督导机构的工作思路可概括为：“1＋2＋3”服务“2”。

所谓“1”，就是浦东新区的教育督导工作要紧紧围绕教育局提出的“四化”（优质化、均衡化、规范化、国际化）这一目标来展开。在督导指标的研发与设定上，要紧扣“四化”目标；在督导学校时，要充分地挖掘学校贯彻“四化”目标的好做法，帮助、指导学校在实施“四化”目标时克服、解决困难和问题。

所谓“＋2”，就是面对新浦东、大浦东的督导繁重任务，在督导工作中要坚持两个基本点，即：一是坚持粗放式地做规模、做批量，每年督导学校的数量要贴近100所，力争在本届政府的任期内完成所有学校的一轮督导；二是坚持集约化地做品质、做质量，要充分体现先行、先试的浦东改革风范、风格，引领上海教育督导的新发展。

所谓“＋3”，就是在督导技术层面上实施三项举措。举措之一，优化督导工具。比如怎样在督导中充分地关注课堂，以课堂观察评价作为督导信息采集的主渠道、主阵地，课堂评价的工具应该怎样设计，这要研究。举措之二，简化督导程序。从实际出发，在督导活动中要体现工作重点，摒弃既往督导活动中形式主义的弊端，在内容上、时间上解放自我，为学校减负。举措之三，提高督导绩效。从学校的发展对督导的需要出发，针对性地开展督导工作，这样一来，督导的绩效才是真正的绩效。

所谓服务“2”，就是浦东新区的教育督导在目的、意义上实现两个服务。即：通过教育督导，为学校的发展提供管理的专业评估服务；通过教育督导，为新区教育的决策提供第一线学校办学情况的信息反馈服务。我们通过学校督导报告，对学校执行“发展计划”、依法办学提供诊断性评估意见，为学校的后续发展提供指导性建议，达到为学校的发展提供管理服务之目的；我们通过督导专报、问题建议书，为新区的教育行政部门提供决策的建议书参考单，达到为行政管理的决策提供信息反馈的服务目的。

未来学校的督导活动的开展，学校督导名单的确定，我们觉得可以把“决定权”与“选择权”作一个整合。作为督导部门，可以依据学校上次接受督导的时间、学校的发展现状、学校的现任校长任期时间等，通知学校何时将要接受督导，这可谓是学校接受督导的“决定权”。当学校接到通知后，学校又可以根据自身发展的程度现状，提出接受何种教育督导模式的意向，这就是学校督导的“选择权”。这里，“决定权”代表政府对办学者的行政性要求，而“选择权”则体现了学校因校际间存在的发展差异度，对督导评估的适切性、针对性所作的自主选择。这样，督导方的“决定权”与被督导方的“选择权”形成了有效的整合，评估者与被评估者双方传统式的垂直权力关系向互动的横向平等关系转化，真正体现现代教育督导的开放性、平等性、双赢性。

着眼浦东教育督导的未来，在浦东新区教育“十二五”规划的引领下，立足为学校发展提供评估的管理服务，立足为浦东新区教育行政的决策提供信息反馈服务，我们将积极思考、扎实工作，为浦东新区教育的二次创业竭尽全力。