广播电视政策有待进一步完善

一、广播电视政策有待进一步完善

在我国广播电视政策的变迁过程中，广播电视政策曾经历了20世纪70年代中央、省两级办电视到1980年代中央、省、市、县四级办电视的格局，1990年末又由四级办台到三级办台历史的演变。值得注意的是，在这一中央与地方对传播资源重新整合的过程中，诞生了一个颇有争议的电视频道——公共频道。1998年元旦，福建广电厅直接管理的替代县级电视台的公共频道开播；1999年9月，国办“82号文件”提出：大力推广公共频道。在县级广播电视实行三台合一的基础上，由省级电视台制作一套公共节目供所辖各县电视台播出，从中空出一定时段供县级电视台播放自己制作的新闻和专题节目。推进地（市）、省级无线电视台和有线电视台的合并，进一步优化资源的合理配置，减少内部矛盾。随后，国家广电总局要求全国各省级电视台要在2002年7月1日前准时开通公共频道。由此可见，“此”公共频道非“彼”公共频道。简单地说，国内公共频道是省、市、县三级电视播出机构的公用频道，正如广电总局相关负责人所说的：“它是充分利用好省市县三级人、财、物资源的一个载体，是三级共同发展的一条强有力的纽带”^[4]，与欧美公共广播电视有着严格的概念和意义上的差别。

按照国办“82号文件”精神，省级电视台公共频道的主要职能是取代原来的市、县电视播出机构，合三为一。虽然是省内市、县节目的联播频道，但这种“越俎代庖”的做法显然损坏了市、县的地方利益。在现有的权力格局中，地方广播电视机构作为行政的附属而存在，是宣传地方政绩的重要窗口。没有了这个直接的窗口，自主性的表达会受到影响。从某种意义上，层级式的行政权力结构决定了“联播”或“轮播”这种广播电视行业改革的被动局面。一些省级电视台公共频道开办之初轰轰烈烈，提出了“公共频道，关注公益事业”的服务口号，力图走出一条创办中国式公共电视的新路。但在层级行政权力的博弈中，最终由利益的混合体变成了利益的矛盾体，成为省级电视台众多专业频道之外的又一个频道。这样，以公共频道替代以往“四级办台”旧格局的目标并未完全实现，市、县级电视台作为中国基层行政的宣传机构依然存在。

尽管国内的“公共频道”更多地被赋予了行政化的职能，“公共”概念被误读，但是，弥足可贵的是，国内学界业界关于媒体“公共性”的理念却由此滋生，影响深远。某种程度上，“公共频道”作为中国广播电视改革历程中一个阶段性试验品，为探索我国广播电视的公共服务体系提供了一种样本，值得进一步关注。由此也可以看出，国内的广播电视政策和制度安排有待进一步成熟完善。

事实上，中国广播电视作为一个特殊的行业经过几十年的发展，目前并不缺乏人、才、物乃至国际经验，缺乏的是适合中国特色的媒介制度。地市县电视台职能转化、有线无线合并、广播电视集团化等，政策上的频繁变化使每一项改革在执行起来有许多不确定性。由于媒介政策的这种不确定性，在广播电视规制过程中容易出现权宜之计和短期行为，比如许多规制为内容环节而非制度环节的规制，对如何优化广播电视的市场结构，实施有效监管，实现广播电视社会效益与经济效益的均衡等，尚没有从制度上形成强有力的规制。

另一方面，在中国现实的以市场化为主导的媒介生存环境下，媒介的趋利倾向不可避免。因为他们要通过创收养活自己，而大众媒介作为公共资源的意识尚未普及甚至被忽视，公共资源成了行业资源，这就需要通过有效的社会监管体系防范漏洞，保证广播电视机构履行占用国家公共资源的责任和义务。欧美国家在公共广播电视机构的媒介规制上，非常注重通过来自社会各界贤达组成的理事会的管理和监督，保障其实现公共利益的最大化，并自觉遵守职业道德，值得我们思考借鉴。