我国城市电视台真正意义上的发展发端于1983年3月第十一次全国广播电视工作会议上有关“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的决定。在该决定的影响下,此后十余年中,各地掀起了电视台开办热潮；到20世纪90年代中期,我国电视台(无线电视台)已超过800座。1990年11月,国家广播电影电视部颁布了《有线电视管理暂行办法》,制定了有线电视的基本发展方针；自1992年开始,全国各大中城市陆续设立有线电视台；到1995年,全国有线电视台已发展到1200家,覆盖30多个省市区,其中城市有线电视台占据了绝大部分比例。到20世纪90年代中后期,随着中国教育台的成立,各省及部分地市又纷纷成立教育电视台,让城市电视台的构成愈发复杂。到20世纪末期,大多数省会城市都出现了无线、有线和教育台并列的城市电视台发展格局；而大多数地级市也都拥有无线和有线两家城市电视台。
在近20年的发展过程中,在四级办电视台、发展有线电视和发展教育电视等多项政策的推动下,我国城市电视台在数量上空前增长。然而,一城数台的城市电视发展状况,必然会导致资源分散和重复建设的问题。为此,在1999年11月国务院办公厅转发了信息产业部和国家广电总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(82号文),2000年11月国家广电总局又下发了《关于广播电影电视集团化发展的工作原则意见》(284号文),逐步明确了网台分离,停止四级办电视台和无线、有线与教育三台合并的政策方针。此后一年多,我国各级电视台完成了合并工作,电视台数量从之前的3000多家锐减到300多家,在大多数城市形成了一个城市一家城市电视台的格局。到1999年,随着无锡广播电视集团的揭牌成立,以及随后国家广电总局等相关主管部门有关广播电视集团化发展意见的相继出台,各地广播、电影和电视产业的融合趋势进一步加强。虽然到2004年年底,相关主管部门考虑到广播电视产业的特殊性质,对集团化进程紧急叫停,但各地广播电视产业融合的态势已趋于明显,集团和总台的运作方式在不少城市电视台得以推开。[5]
从城市电视台的简要发展历程中可以看出城市电视台的两大先天不足,这两大不足均成为导致当前城市电视台可持续发展困境的重要因素。
首先,混合覆盖政策下的城市电视台,更多地扮演着中央级和省级电视台的补充的角色,自身发展空间有限。无论是80年代初期“四级办电视台”的方针,还是90年代初期大力发展有线电视的政策,其主要目的都是希望通过多级电视台的混合覆盖,保证电视媒体宣传喉舌功能的实现。这就决定了在城市电视台发展的初期,其主要功能就是保证中央级和省级电视台的新闻和其他重要节目在本地的接收和传送；这导致不少城市电视台都更多地扮演着转播或差转台的角色,缺少自我发展和经营的能力。与此同时,四级办电视台和有线电视的发展政策,都依据行政区划来进行市场划分；而长期以来,城市电视台作为地方党委和行政部门的喉舌,往往也是由地方政府投资建立,由地方党委宣传部门管辖,这就进一步确定了城市电视台的区域特色。政策对城市电视台跨区域覆盖和传播的限制,使得城市电视台的市场空间仅限于一城一地,相比中央级和省级台而言,市场空间狭窄。
其次,行政命令推动下的城市电视台合并,遗留下诸多机制问题,妨碍城市电视台资源的有效整合和配置。我国城市电视台的发展经历了初期的放量增长和随后的行政整合。在放量增长阶段,无线电视台、有线电视台和教育电视台无论在行政管理还是业务运作方面都存在诸多的差别,这种差别并不是靠合并过程中的一纸政令可以消除的。相关主管部门提倡无线有线合并和集团化发展的重要动机,是借鉴国外传媒产业集团化发展的经验,整合区域电视媒体资源,集中力量做大做强区域媒体产业；然而行政命令主导下的合并,并不能有效地促进资源的整合和配置。事实上,目前不少城市电视台在频道管理、人员任命和业务运作中,还留存着旧有机制的影响；各路人马对于资金、资源和主导权的争夺,不仅不能提高和改善城市电视台资源利用的效率,反而有可能造成严重的内耗,限制城市电视台与中央级和省级电视台抗衡的能力。近几年来城市电视台在中心制和频道制之间的探索,某种意义上就是在寻求对行政合并中存在的集中与分权问题的解决,而对这一问题解决的效果则往往会影响城市电视台近期的发展轨迹。
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