研究范围以及研究的主要内容

“十一五”期间，我国出版产业发展的主旋律是出版产业改革与创新。在出版产业的改革方面，主要的目标是进一步培育出版市场的主体：“十一五”期间，全国581家图书出版社中，除盲文、少数民族语言和军队等部分出版社保留事业性质外，有528家经营性出版社要转企改制，已完成435家，93家正在进行“转企改制”，转制率99%；全国新华书店已有3000多家转制，到目前为止，转制率96．1%；全国已组建29家出版集团、27家国有发行集团。[1]在出版产业的创新方面，主要目标是进一步完善以政策为先导、投入为保障、企业为主体、创新平台为支撑、市场需求为导向、产学研相结合的出版产业创新体系。出版科研成果向产业转化方面效果显著：截至2009年底，我国581家图书出版社中已有90%开展了电子图书出版业务；我国国产电子书、电子阅读器销量约71．6万台，承载图书3000多万册，销售额超过25亿元；当年数字出版产业总产出达799．4亿元，首次超过图书出版产业规模。[2]

通过改革和创新，我国出版产业在“十一五”期间取得了较快的发展，具体的情况见表1－1的数据：图书出版的总品种数、总印数和总印张数年均增长率的实现情况分别为8．1%、2．1%、4．2%，比规划目标分别高出5．3、0．5、0．2个百分点；期刊出版的总印数和总印张数年平均增长率的实现情况分别为5．1%、9．8%，比规划目标分别高出3．4、7．6个百分点；出版物出口数量和版权输出品种的年均增长率的实现情况分别为5．3%、30．3%，比规划目标分别高出0．7、15．7个百分点。

表1－1　我国出版产业“十一五”规划部分指标实现情况

（注：数据来源于新闻出版总署发布的《新闻出版业“十二五”时期发展规划》）

特别值得一提的是，在2010年，我国共出版图书32．8万种，71．7亿册（张），图书出版品种数与出版总量居世界第一，电子出版、网络学术出版总量居世界第二，印刷业总产值居世界第三。[3]从这些数据可以看出，我国的出版产业发展迅速，而且在世界出版产业中的地位越来越重要。

虽然我国的出版产业发展迅速，但是其影响力相对于世界其他发达国家的出版产业来说是不够的。比如，在我国出版产业的对外贸易方面，2009年全国出版物进出口经营单位累计出口图书、报纸、期刊总金额3 437．72万美元，与上年相比下降1．42%；2009年累计进口图书、报纸、期刊总金额24 505．27万美元，与上年相比增长1．84%；出版物出口无论是其总金额还是其增长率都低于进口，可见我国出版产业的世界影响力是有待提高的。[4]这样的出版产业世界影响力，与我国在世界上的经济、政治影响力是不相适应的，因此发展出版产业受到了我国党和政府的高度重视。比如，2009年7月22日国务院常务会议审议通过了我国的第一部文化产业专项规划——《文化产业振兴规划》，这是继钢铁、汽车、纺织等十大产业振兴规划后出台的又一个重要的产业振兴规划，标志着文化产业已经上升为国家性的战略产业。

我国的出版产业要进行可持续性的发展，政府在其中的作用是不可忽视的，而政府管理出版产业的方式主要是通过出版产业政策来进行的。自改革开放以来，我国出版行政管理部门出台了众多的出版产业政策，对我国出版产业整体的影响是巨大的，而在如此繁芜的政策中，我国出版产业政策体系在形成过程中，有无内在的逻辑规律？这个问题是值得研究的，因为只有清楚了我国出版产业政策体系的形成逻辑，才能为当前的出版产业政策制定提供坚实的理论依据，从而促进我国出版产业更好地发展。

反观出版学界，对于我国出版产业政策的系统研究却略显不足，特别是着眼于宏观层面的系统性研究明显不足。目前有关出版产业政策的研究重点都在微观层面，即着眼于某一项出版产业政策的具体分析，未能在宏观的角度上建立起较为完备的出版产业政策研究体系，这和目前我国出版产业的发展要求是不相符的。在这样的背景下，我们认为有必要对出版产业政策进行系统研究，找出内在的规律，为政府建立合理、高效的出版产业政策体系提供智力支持。

本书研究的主要对象是我国的出版产业政策体系，时间范畴为1978—2011年。[5]研究的主要内容是在产业经济学、制度经济学和政策学等相关经济学理论、管理学理论的基础上，结合国内外文献中有关出版产业政策的相关理论与实践，分析我国1978—2011年的出版产业政策体系。

具体来看，本书主要包括如下两个方面的内容：

一是出版产业政策体系的基础理论研究。这部分主要是将产业经济学和政策学的相关基础理论结合起来，考虑出版产业的自身特点，从而形成出版产业政策体系的基础理论，为本书的后续分析建立理论基础。具体的内容是从两个方面来阐释的：首先是从微观的角度，将出版产业政策体系的基本内涵解释清楚，其中包括出版产业政策定义的界定、出版产业政策的作用、出版产业政策的制定与实施过程等方面；其次是从宏观角度来解析出版产业政策体系的构成，其构成可以从两个角度来展开，分别是产业角度和经济调控角度，产业角度下的出版产业政策体系包括出版产业发展政策、出版产业组织政策、出版产业结构政策，经济调控下的出版产业政策体系包括计划经济体制下的出版产业政策体系和市场经济体制下的出版产业政策体系。

二是我国出版产业政策体系的历史分析研究。在出版产业政策体系的基础理论下，对改革开放以来我国出版产业政策的形成、结构、特征做深入解析，然后建立合理的指标体系对其进行评价。具体内容包括将改革开放以来的出版产业政策分成计划经济向市场经济过渡的出版产业政策、逐步建立出版市场经济体系的出版产业政策、完善出版市场经济体系的出版产业政策，分析各个阶段出版产业政策，并对其进行评价，了解其历史作用，总结出版产业政策体系发展的经验，从而为党和政府对今后的出版产业政策的制定与实施提供相应的借鉴。

本书主要采用的方法有实证分析方法与规范分析方法、动态分析方法与静态分析方法、统计分析方法。实证分析方法是对改革开放以来我国出版产业政策体系的形成原因、发展特点进行解析；规范分析方法主要是在对我国的出版产业政策体系进行实证分析的基础上，找出目前我国出版产业政策体系中与出版产业发展不相适应的部分，然后提出解决的办法。动态分析方法就是对改革开放以来30多年间，我国出版产业政策体系进行分析上，找出各个体系之间的相互关系；静态分析方法就是将重点集中在当前的出版产业政策分析上，动静两者结合，为我国未来的出版产业政策制定提供借鉴。统计分析方法主要就是利用统计学的基本原理，建立合理的出版产业政策指标体系，对我国出版产业政策体系进行量化评价，从而可以更清晰地看出我国出版产业政策发展的优势与不足之处。

本书的创新点有两个：一是基于产业经济学和制度经济学的基础理论，为出版产业政策体系的研究构建一个理论框架；二是在理论框架的基础上，将我国改革开放以来的出版产业政策体系分为三个政策阶段，即1978—1991年过渡经济时期的出版产业政策阶段、1992—2002年市场经济体制逐步建立下的出版产业政策阶段和2003—2011年市场经济体制逐步完善下的出版产业政策阶段，然后对这三个出版产业政策阶段进行系统分析，总结我国出版产业政策体系的经验，同时通过建立科学的、合理的出版产业政策体系的评价方法，对改革开放以来我国的出版产业政策体系进行绩效评价，从而能更加客观地了解我国出版产业政策体系的运行规律。

出版产业政策研究尽管起步很晚，但是在近几年，随着我国政府对“文化产业”和“出版产业”的关注逐渐增加，有关出版产业政策方面的研究文献也日益增多。在中国知网上，以“文化产业”“出版产业”“文化产业政策”“出版产业政策”为主题搜索相关文献，研究文献的数目分别达56 315篇、5 755篇、382篇和24篇，从这里可以看出“文化产业”“出版产业”“文化产业政策”的确是热门的研究范畴，但是研究“出版产业政策”的文献很少，研究“出版产业政策体系”的文献更是微乎其微。根据上述在中国知网、JSTOR等数据库上搜索的文章，依据本书的研究范畴，对其进行分类、整理，得到相关研究文献88篇，同时收集了研究“出版产业政策”的专著，两者结合成为本书研究综述的文献基础。[6]接着，根据研究内容，将文献分成四个研究方向：一是出版产业政策体系的基础理论研究，主要涉及出版产业政策的界定、分类、作用等；二是出版产业政策体系的内容研究，主要涉及出版产业发展政策、出版产业结构政策和出版产业组织政策等方面的研究；三是国外出版产业政策体系的经验研究，主要是对国外政府或者行业协会在出版产业规则方面的成功经验研究；四是完善我国出版产业政策体系的建议，主要是在对我国出版产业政策现状的分析基础上，提出我国政府在未来制定出版产业政策的方向。

一、出版产业政策体系的基础理论研究

出版产业政策体系是以出版产业政策为基础构建的，在特定时间段中形成了有共同价值取向的政策体系。在出版产业政策体系的基础理论研究中，主要内容是围绕出版产业政策的定义、范畴、制定原则、价值取向、类别、作用等方面来进行的。

出版产业政策的定义研究主要是从文化学、产业经济学和法规的角度来进行的：文化学角度注重出版产业的内容属性，产业经济学角度注重出版产业的经济属性，而法规的角度则注重出版产业法律与政策之间的联系与区别。文化学角度研究方面，安宇、田广增、沈山先以“文化产业”的角度为基础来定义“文化产业政策”，他们认为文化产业是凝结一定程度的知识产权，并传递象征性意义的创造性的文化产品和服务的生产、扩散、聚合体系，范畴包括产业核心层、产业扩散层和产业聚合层，出版产业属于产业扩散层；文化产业政策是从经济学的角度来考察文化产业，将经济学的方法应用于政策分析之中，作用是推动文化产业的发展。[7]产业经济学角度研究方面，国际统计信息中心课题组认为各国政府在制定文化产业政策过程中，首要的任务就是对文化产业的定义和统计范畴进行界定，如果文化产业的定义和范畴过于模糊，那么文化产业政策的制定对象就不清晰，政策绩效就会受到影响。在制定文化产业政策时，各国都依据自己的国情对文化产业的定义和统计范畴进行了规定：芬兰统计局主要将文化产业范围限定为与传播文艺作品有关的商业活动；联合国教科文组织将文化产业分成十大类，每类按照资源投入、活动过程和产出等环节形成文化统计框架矩阵来进行文化产业的统计；加拿大以联合国教科文组织对文化产业的定义和统计分类为基础，针对自己的国情进行了相应的修正，主要凸显文化产业对国内经济、就业、投资与消费、国际贸易等方面的影响；澳大利亚从行业、产品和职业的角度来定义和统计文化产业；英国和日本联合研究了文化产业的范畴，认为可以分为文化内容的创作和发源、文化产品的制造、文化内容的复制和传播、文化交流；美国则定义为与艺术创作和传播相关的商业活动。[8]法规角度研究方面，黄先蓉从出版产业法律与政策之间的联系与区别的角度对出版产业政策进行了定义，她认为出版政策是政府根据产业发展需要制定的，是对出版活动进行宏观管理的重要手段，而出版法规是由国家立法机关批准制定，来调节出版活动的行为规范。[9]

在文化产业政策的基本属性方面，解学芳认为文化产业政策具有相互的关联性，具体是指文化产业政策涵盖着历时态文化产业政策群和共时态文化产业政策群，也就是说不同时期有不同时期的政策群，同一时期也有不同内容的政策群，这些政策就共同构成了纵向的历时态文化产业政策群链条和横向的各个政策组成的共时态文化产业政策群的网络。[10]

在文化产业政策的制定原则方面，国际统计信息中心课题组在分析国外有关文化产业界定的基础上，认为我国文化产业的界定有三个原则：一是服务文化产业政策的需要；二是以国家标准产业分类和标准产品分类为基础进行统计；三是注意和国际接轨。[11]黄先蓉通过分析出版法规与出版政策的区别与联系，提出了出版政策的制定原则，具体包括效益原则、吸收借鉴原则、政策与法规的分工协调原则。[12]钱正武、杨吉华认为在制定文化产业政策时需要遵循的原则有五个方面：一是重视市场调节机制；二是遵循文化产业发展规律；三是要与我国经济社会发展的实际情况相符合；四是对文化产品进行分类，使政策细化；五是与国际接轨，其政策要与WTO的相关规则相协调。[13]

在文化产业政策的价值取向方面，胡敏认为文化产业政策具有公平的价值取向、公共利益的价值取向、以人为本的价值取向、顾客导向的价值取向和公共幸福的价值取向。[14]

在文化产业政策分类方面，沈山认为文化产业政策可以分为四类，即产业型文化产业政策、旅游型文化产业政策、装饰型文化产业政策和民主型文化产业政策，每种产业政策在生产、消费中有不同的功能。[15]

在文化产业政策的作用方面，杨吉华认为文化产业政策在产业发展中处于核心地位，其理由有两个方面：一是政府对文化产业的态度和政策是影响其发展的重要因素；二是文化产业政策是政府管理产业发展的主要手段。文化产业政策对文化产业发展的具体作用体现在以下五个方面：一是文化产业发展的“加速器”；二是对文化产业结构的调整有积极的引导作用；三是对文化市场的竞争秩序有规范作用；四是对文化产业中的弱质行业有保护作用；五是对文化产业的国际竞争力有提升作用。[16]

在文化产业政策研究方面，娄孝钦认为我国文化产业政策的理论研究内容主要有三个方面：一是我国文化产业政策内涵的研究；二是文化产业政策的功能与作用研究；三是我国文化产业政策的历程研究。目前在文化产业政策研究方面存在的主要问题是研究方法不足、研究成果少等。[17]周斌认为文化产业政策的重要地位和其在国内的研究现状是不相符的，这需要政府加大对科研机构的投入，系统研究文化产业政策体系的构建与创新，从而促进产业的良性发展。[18]

二、出版产业政策体系的内容研究

出版产业政策体系的内容研究主要是从两个角度进行的：一是纵向的角度，即从历史的角度对文化产业政策或者出版产业政策进行梳理，总结出各个时期的文化产业政策或者出版产业政策的特点；二是从横向的角度对文化产业政策体系或者出版产业政策体系进行梳理，将其分类为发展政策、结构政策和组织政策，对其进行详细分析。

（一）纵向角度

我国文化产业政策历史分析方面，张培奇认为根据中华人民共和国成立后政治体制的变化可以将我国的文化产业政策体系分成六个时期，具体包括1949—1952年国民经济恢复时期的文化产业政策、1953—1957年第一个五年计划时期的文化产业政策、1958—1966年全面建设社会主义时期的文化产业政策、1966—1976年“文化大革命”时期的文化产业政策、1978—1996年改革开放以来的文化产业政策、1997—2007年文化产业全面发展时期的政策，并对1997—2007年十年间的文化产业政策进行了重点分析，认为该时段内政策的主要特点为“调整政策、规范发展”与“创新政策、鼓励发展”。然后分析了这十年来我国文化产业政策变迁的内容，主要包括结构政策、组织政策、准入政策、发展政策、营利性与非营利性政策、本土文化与国际文化关系政策等；他认为该时段内政策的主要特征有三点，即以政府为主导进行政策制定、追求文化效益和经济效益的统一和政策的逐步调整。[19]周正兵认为改革开放以来我国出版产业政策体系经历了两个阶段：一是1978—1994年卖方市场条件下的补缺型出版产业政策，政策价值取向是治理传统计划经济所造成的出版领域短缺问题；二是1995年至今的买方市场条件下的升级型产业政策，主要内容有控制出版社和书号、推行集团化改革、推进产权改革等方面，他认为在此阶段由于我国出版市场已经进入买方市场阶段，政策的价值取向应该注重产业结构的合理化和高度化的问题、增量资本调整转向存量与增量资本调整相结合的问题。[20]

在对近期我国文化产业政策体系或者出版产业政策体系的分析基础上，凌金铸回顾了我国对文化产业逐步重视的政策演变，首先是在“十五”计划中明确提出了文化产业的概念，并明确提出要完善文化产业政策；其次是在党的十六大报告中提出了发展文化产业的意义、作用、发展要求和目的；再次是在2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中明确提出要加快文化产业发展，从而确立我国文化产业的战略性地位。他还对近年来我国文化政策体系的价值取向进行了分析：一是组建大型文化企业；二是培育和规范文化市场；三是鼓励高科技文化产业发展；四是促进文化产品出口；五是支持文化产业发展的金融政策；六是扶持文化产业的财政税收政策；七是加强文化产业人才培养和学科建设的政策；八是创新文化产业产权制度；九是创新文化行政管理体制。[21]朱国辉、王欣欣根据邓恩的公共政策的元政策、基本政策和具体政策的三个分类层次，分析了2002—2009年我国文化产业政策体系的现状：国家开始重视文化产业的发展，并逐步对文化产业政策进行合理的规划；文化市场投资进入门槛放低，鼓励多种资本参与文化产业发展；政策日益完善，其间政府修订了不少条例。根据当时我国的文化产业环境，他们认为我国今后产业政策重点在于明确人才培养机制，拓展国际文化市场，健全文化产业组织管理机制，注意执行过程的动态性及多变协同性，及时终止一些旧有文化政策等。[22]刘江红、朱敏分析了美国金融危机后我国文化产业政策方面的变化：一是金融危机后，我国文化产业政策的内容更加广泛，体系更加健全；二是其核心内容是文化体制改革，特别是国办发〔2008〕114号文件的出台，即《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》，里面对文化单位“转企改制”的过程和相关手续进行了详细规定；三是金融危机中，政府积极刺激文化消费，显示政府由政策供给转向了政策的“供给与需求”相结合的模式；四是注重文化产业中新技术的应用。[23]

在我国地方文化产业政策体系分析方面，方润生、刘丽等根据河南省的文化产业发展状况，认为河南省的文化产业政策可以分成三个发展阶段：第一阶段是摸索与探讨期（1978—1994年），此阶段文化产业政策特点是出台数量较少，缺乏针对性，内容不够具体，提倡发展文化事业；第二阶段是奠基与扩展期（1995—2004年），此阶段的文化产业政策逐渐有了一定的针对性，政策之间有了更强的联系性和互补性，文化事业和文化产业并行发展；第三阶段是全面加速发展期（2005年至今），此阶段的政策具有很强的针对性和规划性，不仅明确地提出发展文化产业，并将文化产业列为当今经济发展的主题之一，同时本阶段的政策制定数量多，内容上更加成熟。[24]

（二）横向角度

横向角度主要是依据产业经济学的基础理论，将同一时段内的文化产业政策体系或者出版产业政策体系划分为三个方面：一是文化产业发展政策（出版产业发展政策），具体包括布局政策、技术政策、金融政策、财政政策和可持续发展政策等方面；二是文化产业结构政策（出版产业结构政策），具体内容是对产业内部结构进行调整，扶持新兴产业、维持一般产业、淘汰落后产业；三是文化产业组织政策（出版产业组织政策），具体内容是为企业自由竞争创造条件，鼓励产业内的企业进行良性竞争。详细的内容可参见本书第二章“出版产业政策体系理论的构建”。

在文化产业发展政策（出版产业发展政策）方面，王琳根据近年来文化产业发展的数据，认为天津的文化产业在其整体经济发展中越来越重要；其次分析了天津市政府促进文化产业发展的政策内容，主要是政府将文化产业提升为该市的主导产业，同时在财政、金融、人才上给予政策支持。[25]解学芳对苏沪浙三地的区域性文化产业政策的共性和差异性进行了分析，共性在于三地都基于本土文化优势，促进文化产业发展；积极利用政策手段来管理产业发展；相对于文化产业的发展速度，政策滞后性明显。差异性在于三地政策内容偏重不同，以动漫产业为例，浙江政府的政策价值取向是鼓励、支持，而江苏政府的政策价值取向是加速发展；同时政策实施机制有差异，浙江和江苏政府采用政府主导产业的发展模式，上海政府则采用以市场为中心、政府引导的发展模式。[26]袁明旭认为民族地区文化产业政策的基本内涵应该包含四个层次的基本内容：一是制定主体是民族地区的党委、政府等机构；二是政策目标是实现民族地区的文化产业发展；三是政策的价值取向反映着民族地区政治行为主体的文化发展偏好；四是具体形式包括正式规定和非正式规定。政策的制定原则有效率原则、公平原则、客观原则、发挥民族区域文化比较优势的原则、主流文化保持一致的原则。[27]

在出版产业结构政策方面，吴江江认为支持学术著作发展是政府的一项重要出版政策，但当前学术出版发展仍然很困难，主要和学术著作的界定不清有很大关系。为完善学术著作的支持政策，有必要在把握学术著作的创造性、科学性、专门性、理论性和系统性特征后，对其进行界定，同时给出“科研成果”“理论进展综述”“系统方法研究”“资料整理汇编”等学术著作的分类。[28]张静对近年来我国政府出台的科技出版产业政策进行了分析，认为其促进了我国科技出版产业的发展，具体包括科技出版产业产值加大，形成了一批具有科技出版竞争力的出版企业；作者认为要进一步促进科技出版产业发展，政府要增强税收优惠力度，要确保政策执行落到实处，要进一步加大直接投入。[29]

在出版产业组织政策方面，唐子畏认为影响读者购书的动机主要有读者自身的购买欲和外界环境的刺激，前者主要包括读者需求水平和知识因素，后者主要包括读者群体、社会风尚和整体的经济环境；然后作者认为政府应出台政策来引导读者需求，其主要内容包括读者需求引导、价格引导和舆论引导等方面。[30]周蔚华认为当前的出版产业发展困境重重，具体表现为图书销售放缓、成本持续上升、退货率和库存率上升快。为进一步分析具体原因，作者引入产业组织理论的SCP分析范式，即Structure（市场结构）—Conduct（企业行为）—Performance（市场绩效）：在出版市场结构方面，主要分析了市场集中度、产品差异化和进入壁垒，我国出版市场的集中度不高、产品同质化现象严重、通过行政手段设立的进入壁垒高；在企业行为方面，我国出版社的市场企业地位还未获政府完全认可，价格竞争完全，但是恶性价格竞争行为很多，非价格竞争方面，盗版和靠行政垄断销售现象明显；在市场绩效方面，出版产业增长放缓，后劲不足。他认为我国出版行政管理部门应该培育出版市场体系，加大政府对出版市场的宏观调控，给予出版产业更多的资金支持。[31]缪宏才针对我国出版行政管理部门对大学出版社实行“转企改制”进行了分析，认为政府在大学出版社实行“转企改制”政策，使得出版社有了全方位市场化的企业运作，使得大学出版社更加积极地参与市场竞争，能够做大、做强。[32]朱丹从出版外贸产业政策的角度分析了我国政府在文化安全方面的价值观，主要通过对外商投资行为进行限制、对进口出版物实行内容管理和对本国出版业实行支持与鼓励政策三个方面来体现。在对外商投资行为进行限制方面，中国政府依据自身的国情和WTO的相关规则，仅开放了书刊分销领域和视听部分领域；对进口出版物实行内容管理主要体现为在对出版物进口上，单位性质必须是“国有独资”企业；对本国出版产业的支持，体现在出台税收的优惠政策、进一步鼓励非公有资本进入文化产业和组建出版发行集团上。[33]

三、国外出版产业政策体系的经验研究

对于国外出版产业政策体系的研究，主要有两个角度：一是从历史视角分析了国外出版产业政策体系的形成过程；二是从当前的视角分析了国外出版产业政策体系的特点。

在历史视角方面，杨贵山认为现代日本出版产业政策历史可以分为两个阶段：一是1868—1945年，日本政府出台了一系列出版产业政策，加强了对出版产业的管制，其主要目的是压制政治批评，比如出版许可证制度、书稿审查制度等；二是1945年之后，日本为同盟军所占领，其管理下的政府开始鼓励出版自由，比如零售价格维持制度被逐步废止。[34]李钟国认为韩国政府对出版业的政策管理经历了从制约性为主到扶持性为主的价值取向转变，政策的时效性变长，同时稳定性增强；在金大中总统执政期间，韩国出版产业的地位在国家经济发展中进一步提升，出版产业成为国家的战略型产业重点，规定了政府每年必须增加文化产业预算1%以上，并在金融、财政、人才上加大政策支持的力度，以促进出版产业的发展。[35]马冉分析了加拿大文化产业政策的形成过程，认为1971年10月8日通过的《加拿大多元文化法》是其文化产业政策制定的原则，促进本国文化产业的发展具体有五大措施：一是直接的政府补贴；二是文化市场准入政策；三是文化产品的内容政策；四是税收政策；五是文化企业的所有权政策。[36]杨陵康分析了菲律宾教材出版政策从管制走向自由的过程：1972—1995年，菲律宾政府规定公立学校的教材都由政府统一进行生产、发行，此政策遭到社会各方抨击，主要原因是政府生产的教材成本高、效率低下、内容过时以及影响学生受教育质量；1995年，菲律宾出台《图书出版业发展法》，规定出版企业可以依照政府规定的教材大纲进行教材生产，由政府审定后进行出版，此政策鼓励了私人出版企业参与教材市场竞争。[37]

对当代国外出版产业政策体系的分析，主要包括对日本、韩国、美国、加拿大等国家出版产业政策体系的分析。在日本方面，韩莉分析了日本由于网络书店的崛起，分销领域的“定价寄售系统”制度受到了全面的挑战，政府制定的相应政策也出现无效化的趋势。[38]在韩国方面，李钟国详细分析了韩国教科书出版政策的历史变化：根据韩国的出版政策，除大学教科书之外，其他各级学校教科书的生产和发行都需要政府严格的审定，然后根据教科书是否由教育部长委托编写、是否根据教育部资料编写、是否有教育部批注等标准，分为“1种图书”“2种图书”“认定图书”三个教科书层级；1995年之后，由于社会环境的变化，韩国政府对教科书政策进行全面改革，主要方向是放松管制，政府对教科书的管理由微观层面转向宏观层面，同时大力引入市场机制，促进韩国教科书的发展。[39]

在日韩两国比较研究方面，杨贵山对日韩两国的教科书政策进行了比较分析。日本中小学教材的生产必须通过文部省“教育课程审议会”的审定，其使用决定权在各地区政府的教育委员会或者校长手里，随着社会的发展，日本的中小学教材政策也在不断革新，主要特点是管制有逐步松动的趋势；韩国采用的是政府主导型的中小学教材出版政策，1995年韩国政府正式出台了教材政策全面改革方案，改革的重点是教材的审定和发行制度，放松了对教材的管制程度。[40]安宇、田广增、沈山认为随着经济实力的增强，日本政府确立了“文化立国”的战略，政策的基本内容包括文化基础设施建设和文化政策法规体系的完善，最终使得日本的文化市场全面发展；[41]韩国政府在1998年提出了“文化立国”的战略，将文化产业提升为国家经济的支柱型产业，政策的基本内容包括优化产业发展环境、加大政府对产业的资金支持，其后，韩国文化产业发展迅速，2002年跻身世界文化产业五强。

在美国方面，杨明亮详细分析了美国文化政策的内容，认为主要由四个方面构成：一是政府重视文化产业的发展，通过政策保障来做后盾，其文化政策的形式大都用法律来体现；二是政府通过资金支持文化产业发展的力度大；三是鼓励科技在文化产业中的应用；四是在世界范围内大力培育和吸收文化艺术人才。[42]

在加拿大方面，杨贵山认为加拿大的出版政策主要有两大特点：一是限制外资在国内出版产业内的发展，积极保护本国出版产业，比如，限制国外公司投资出版产业的股份额度；二是制定出版产业规划，加大投入，促进产业发展，比如，加拿大文化与交流部每年都有专项资金资助出版产业发展。[43]

在欧洲方面，王清分析了欧洲出版商于2008年发布的《欧洲与图书》宣言，认为该宣言是该协会开始主动向欧盟寻求出版政策和法律支持的体现。欧盟出版产业法规体系由法律和政策构成：在政策方面，欧盟现行的出版业政策主要在“文化2000（2000—2006）”和“文化计划（2007—2013）”的项目中，主要内容是对出版业进行直接资助；在法律方面，有关出版业的法律框架体现在《建立欧洲共同体条约》第五条第二款，主要内容是成员国主体行动缺失后的“辅助原则”，以及《建立欧洲共同体条约》第一百五十一条，主要内容是欧盟文化政策的主要目标和职权机构，从这两条可以看出欧盟在出版业中的政策主要以鼓励为主，具体政策内容都是由各成员国自己决定。[44]

在各国文化产业政策体系比较方面，李庆本、吴慧勇根据加拿大文化经济学家哈瑞和克莱尔提出的四种文化产业政策模式，对国外的文化产业政策进行了评析。他们认为美国属于“提供便利型”模式，政府不直接提供资助，也不直接介入管理，只是通过间接的手段来促进文化产业发展；英国属于“庇护者”模式，政府选择行业协会来实行对文化产业的管理和资助；法国和荷兰属于“建筑师”模式，政府积极、全面地介入文化产业发展过程，对文化产业的发展进行规划，并大规模提供资助；“工程师”模式就是政府全面介入文化产业发展，但是排斥市场手段，苏联和东欧的原社会主义国家就是采用这样的政策。[45]

四、关于完善我国出版产业政策体系的建议

在完善我国出版产业政策体系建议方面，研究者主要从两个方面来进行：一是从宏观层面，对我国出版产业政策体系的价值取向、战略、核心内涵等方面进行了定义；二是从微观层面，对我国出版产业政策体系的现存问题进行分析，比如政策的可操作性问题、投融资政策问题和地方文化政策问题等，从而给出相应的建议。

在宏观层面，胡敏认为从我国过去文化产业政策实践看，我国文化产业政策绩效低下的一个重要原因是政策的价值取向不明确，结果就会造成政策目标不清晰、政策措施不协调。实现我国文化产业政策价值取向重建，应该从三个层面进行：一是政府层面的重构，即强化政府的服务职能；二是企业层面的重构，即树立顾客导向的观念；三是个人层面的重构，即个人文化权利的维护。[46]陈家泽认为我国文化产业的核心层（出版产业在其内）缺乏准确意义上的市场主体，这为我国“政府主导型”的产业发展方式提供了巨大空间，同时从发展经济学的角度来看，我国的文化产业现在处于发展初期阶段，市场作用无法有效发挥，需要政府通过制定产业政策来弥补市场失灵。[47]赵晨认为我国的文化产业政策相对落后，在宏观层面上的主要表现就是文化产业缺乏相应的发展战略，所以政府应当出台政策对文化产业的发展进行详细规划。[48]周斌认为文化产业在我国国民经济中的地位越来越重要，但文化产业的发展不能无序进行，需要政府出台完善的文化产业政策体系，实现文化产业商业价值和社会价值的最大化；我国在文化产业的发展中，已经落后于西方国家，所以我国应该避免在产业发展中走弯路，启动“后发优势”，而这一优势的获取需要产业政策的引导。[49]杨吉华认为我国现在的文化产业政策存在一些问题，主要表现为政策不完善，有无法可依的现象存在；政策对产业的支持力度不够，缺乏稳定性和有效的针对性；各部门政策不统一，缺乏协调性；政策的内容过于模糊，缺乏可操作性。产生这些问题的具体原因就是文化产业处于起步阶段决定了其政策的不成熟，对文化产业的认识不足，我国文化体制本身的缺陷，决策过程不科学。所以要完善我国的文化产业政策，就要认识文化产业的性质、地位、作用和文化发展规律，完善文化产业体制，实现决策过程的民主化。[50]

在微观层面，向杜春分析了我国出版产业发展政策的可操作性问题，认为我国政府非常重视出版业的发展，颁布了一系列促进出版发展的政策法规，但出版产业的发展情况却不甚理想。他认为政策的可操作性是主要问题之一，其表现主要在：一是政策缺失，无法可依；二是出版产业政策的量化水平低，过于口号化、原则化，缺乏合理的配套实施机制；三是政策法规的威慑力不足，执法效率低下；四是政策不够稳定，缺乏必要的延续性和稳定性；五是政策不统一，有些内容甚至相互抵触。同时，他认为产生出版政策可操作性问题的主要原因有：一是政府过于注重出版产业的意识形态属性，而忽视市场经济属性；二是政策的制定机构、执行机构过多，缺乏有效的协调。[51]

在政府对于文化产业的投入方面，赵晨认为我国文化产业政策在微观层面上存在的问题是产业政策粗放、不完善，同时政府在文化产业上给予财政税收的优惠政策力度不够，所以政府应该完善文化产业政策体系，加大在财政税收上对产业发展的支持。[52]张伟、周鲁柱认为我国文化产业的投融资空间巨大，其表现在于消费者对文化产品的需求巨大、企业的发展规模有待提高，但目前我国在文化产业投融资方面存在一些问题，阻碍了文化产业进一步的发展，主要有政府投入不够、外资利用水平不高、投融资效率低、渠道缺乏等问题，这些问题的产生部分源于投融资政策不完善，所以为了促进文化产业的发展，政府应该制定积极的文化产业投融资政策，放松限入管制。[53]刘艳红等人认为我国当前的文化产业政策发展迅速，但问题依然很多，比如，文化市场发展不平衡、生产结构不合理等；解决的方法是进一步放开文化市场限制，鼓励多种经济成分共同参与文化市场经营，同时打破行政权力造成的垄断，进一步出台相关政策，鼓励区域文化产业发展，培育有市场影响力的文化企业，继续加大金融政策对文化企业的扶持力度。[54]齐勇锋认为美国的金融危机虽然导致我国实体经济严重下滑，但是给我国的文化产业带来了发展机遇，在面对金融危机和经济衰退的挑战时，政府有必要把加快文化产业发展作为应对危机、调整经济结构、实现国民经济可持续发展的重要举措。其文化产业政策调整的方向：一是要将文化产业提升到现代服务业的核心产业和国家战略型产业的高度予以重点扶持；二是加强文化产业的基础设施和内容建设；三是在财政、金融政策上给予优惠；四是降低进入门槛，鼓励非公有企业加入产业经营。[55]

其他微观层面的研究，包括政府在制定文化产业政策中的角色定位、文化产业政策机制的构建、地方文化产业政策研究等方面。对于政府在制定文化产业政策中的角色定位方面，孔祥宁认为我国的文化产业在发展过程中，政府的角色也从“办文化”的传统计划经济管理模式向“管文化”的方向逐步转变，目标是以行业管理为主，通过各种经济的、法律的和行政的手段来调控市场，而这种手段的运用就要求国家建立健全、完整的国家文化产业政策系统和法律系统。[56]王清政认为政府应当在文化产业发展中发挥主导作用，具体体现在五个方面：一是用新的文化产业发展的思想观念来规划文化产业发展；二是积极出台促进文化产业发展的政策；三是构建文化产业发展的法律体系；四是推进文化体制改革和创新；五是建立完善的人才培养体系。[57]耿相新认为我国当前的出版产业政策的价值取向应该包括三个方面的内容：一是推进出版内容产业的发展，具体包括向国外和我国基层市场渗透、传统内容的数字化、内容融合；二是实现出版企业由跨媒体、跨行业、跨地区向跨所有制、跨国界、跨介质的转变；三是完善出版产业的保障体系，包括出版产业诚信体系、出版行业行规体系和法律体系。[58]

在构建文化产业机制方面，钱正武、杨吉华认为应当从以下五个方面着手：一是完善文化政策主体横向协调机制，处理好不同行政部门之间的关系；二是完善文化产业政策主体纵向协调机制，处理好中央和地方的关系；三是完善文化产业政策宣传机制、信息反馈机制和监督机制，增强文化产业政策主体的综合调控能力；四是完善文化产业政策客体的动态调适机制，提高其政策执行能力；五是完善利益诱导机制，建立以间接方式为主的文化产业政策实施手段。[59]

在地方文化产业政策研究方面，赵鸿颇详细分析了河北省的文化产业发展，认为主要存在三个方面的问题：一是文化体制改革缓慢；二是政策支持力度不大；三是市场发育不完善。他认为解决这些问题的对策是完善“决定—意见—规划—政策—措施”的文化产业政策体系，为文化产业的发展创造良好的环境。[60]

杨明亮对中美文化产业政策进行了对比分析，然后给出了建设我国文化产业政策的建议。中美文化产业政策的差异主要体现在六个方面：一是在文化产业发展意识上，美国在20世纪20年代就认识到文化产业的重要性，在政策方面给予了大力支持，而中国政府直到1992年之后才开始大力促进文化产业的发展，而且目前的政策限制过多，缺乏整体性；二是在组织管理机构方面，美国没有设立专门的政府机构，而是由行业协会和民间组织来管理文化产业，中国政府则设立了文化部和其他相应的政府部门来进行强制管理；三是在文化产业立法方面，美国的法律体系完善，对知识产权有很好的保护，中国在立法方面落后，体系不够完善，知识产权保护的力度不够；四是在资金、技术支持方面，美国政府不直接投资文化产业，而是通过引导市场发展，间接提供产业发展技术和资金；五是在发展战略方面，中国政府对国有企业保护力度很强，对非公有企业限制很多，美国政府则大力发展知识产权战略，遵循文化市场的发展规律；六是在人才培养方面，中国政府认识到人才对文化产业的发展的重要意义，开始建立人才发展体系，美国在人才方面有成功的经验，吸收世界优秀人才发展本国文化产业。他认为中国政府制定文化产业政策时，应该注意如下三个方面的问题：一是产业政策要积极推动市场化的发展；二是政策要体现中国政府的本地化特点；三是加强与世界的文化交流，学习国外成功的经验，积极实施“走出去”战略。[61]

[1]《柳斌杰接受央视采访总结新闻出版业“十一五”成就》，（2010－10－19），http：／／news．xinhuanet．com／zgjx／2010－10／19／c＿13564214．htm。

[2]《柳斌杰接受央视采访总结新闻出版业“十一五”成就》，（2010－10－19），http：／／news．xinhuanet．com／zgjx／2010－10／19／c＿13564214．htm。

[3]《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，（2011－05－11），http：／／www．chuban．cc／ztjj／shierwu／xgbd／201105／t20110511＿88158．html。

[4]《2009年全国新闻出版业基本情况》，（2010－09－09），http：／／www．press－mart．com／ArticleInfo－view—3ynxx—5d25419b－0fea－4d52－a4e9－ac1217b2f03f．shtml。

[5]“出版产业”一词的提法在20世纪90年代才出现，“出版产业政策”一词出现得更晚，本书之所以将此词出现以前的涉及产业管理的出版政策涵盖其内，主要是依据了“出版产业政策”的内涵，详细的辨析可以参见本书第二章的相关内容。

[6]收集文献中，直接以“出版产业政策”为主题的研究文献很少，而以“文化产业”“文化产业政策”“出版政策”为主题的研究文献居多，但是在后者研究中，只要是与“出版产业政策”方面相关的研究，一并收入，因为从定义内涵来看，“出版产业政策”也是“文化产业政策”中的一部分，特此说明一下。

[7]安宇、田广增、沈山：《国外文化产业：概念界定与产业政策》，《世界经济与政治论坛》2004年第6期。

[8]国际统计信息中心课题组：《国外关于文化产业统计的界定》，《中国统计》2004年第1期。

[9]黄先蓉：《论出版政策与法规的制定原则》，《编辑之友》2003年第1期。

[10]解学芳：《我国文化产业政策的关联性偏差及矫正》，《长春市委党校学报》2008年第6期。

[11]国际统计信息中心课题组：《国外关于文化产业统计的界定》，《中国统计》2004年第1期。

[12]黄先蓉：《论出版政策与法规的制定原则》，《编辑之友》2003年第1期。

[13]钱正武、杨吉华：《我国文化产业政策的制定及其实施》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期。

[14]胡敏：《我国文化产业政策价值取向分析与重构研究》，安徽大学2010年硕士学位论文。

[15]沈山：《文化产业的内涵及其政策发展趋势》，《社会科学家》2005年第2期。

[16]杨吉华：《完善我国文化产业政策的几点思考》，《黄山学院学报》2007年第2期。

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[18]周斌：《论文化产业政策的建构与创新》，《江苏大学学报（社会科学版）》2005年第4期。

[19]张培奇：《十年来我国文化产业政策变迁研究（1997—2007）》，上海交通大学2009年硕士学位论文。

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[22]朱国辉、王欣欣：《我国七年（2002—2009）来文化产业政策现状与问题浅析》，《四川省干部函授学院学报》2010年第1期。

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[35]［韩］李钟国：《韩国教科书出版政策与环境》，金菊贤译，《出版发行研究》1996年第2期。

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[38]韩莉：《保护，是福是祸？——日本出版政策述评》，《出版参考》2001年第9期。

[39]［韩］李钟国：《韩国教科书出版政策与环境》，金菊贤译，《出版发行研究》1996年第2期。

[40]杨贵山：《日韩中小学教材出版政策》，《中国图书商报》2001年8月14日。

[41]安宇、田广增、沈山：《国外文化产业：概念界定与产业政策》，《世界经济与政治论坛》2004年第6期。

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[51]向杜春：《论我国出版政策法规的可操作性》，《知识经济》2009年第8期。

[52]赵晨：《我国文化产业跨行业经营的难题及对策》，《黑龙江社会科学》2005年第6期。

[53]张伟、周鲁柱：《我国文化产业投融资存在的问题及基本对策》，《现代传播》2006年第4期。

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[59]钱正武、杨吉华：《我国文化产业政策的制定及其实施》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期。

[60]赵鸿颇：《河北省文化产业发展对策研究》，天津大学2009年硕士学位论文。

[61]杨明亮：《我国文化产业发展政策研究——以美国文化产业发展为比较》，《法制与社会》2008年第27期。