政策资源优势分析

一　政策资源优势分析

目前中国广电产业的政策资源优势来自两个方面：国际的政策资源和国内的政策资源。

1　发挥国际政策资源的优势

（1）充分利用世贸框架内的“文化例外”原则

“文化例外”是世贸谈判中的一个重要原则。国际贸易主要包括货物贸易和服务贸易，广播电视属于服务贸易范畴。根据“服务贸易”的分类，它属于其中第二类，即“通讯服务”的第四项——“视听服务”。1999年通过的部长级会议决议指出：欧盟将坚持原有立场，确保各签约国制定和实施视听文化政策的权利，并以此来保护“文化多样性”的原则。

我国在入世谈判中，充分运用了“文化例外”条款，在视听产业的某些方面做了一定的承诺，主要是“中国将每年进口20部外国电影，并允许外国电影和唱片公司分成”，但未对广播电视业做出任何承诺。从与广电产业相关的承诺来看，短时期对广电产业的冲击是有限的。比如：允许设立中外合作企业从事音像制品的分销以及录像带的租赁业务；允许外资进入中国成立广告企业，并逐步放宽持股比例，直至独资；对电信网络的开放不涉及广播电视网络等等。

在中美入世谈判时，美方同意在15年内把中国看作非市场经济国家，换句话说，15年内新闻业（广电业）开放或不开放，取决于我们自身，而不是外国的什么要求。《服务贸易总协定》中也提到广播电视等视听服务暂不纳入《服务贸易总协定》的约束。

（2）大胆借鉴国外的先进成熟经验

对于刚刚进入世贸国际大家庭的中国广电产业来说，积极了解、学习国外广播电视媒体适应WTO规则而采取的运作方式和先进经验是十分必要的。广播电视作为人们重要的信息来源，深刻地影响着人们的生活。国外政府对广播电视的发展都十分重视，对广播电视产业的管理亦十分到位，特别是在抵御国外影视节目和文化的冲击上的做法，给我们不少有益的启示。

2　发挥国内政策资源的优势

要发挥国内政策资源的优势，就必须对政府行为在广电发展与改革过程中的地位和作用有一个科学、全面的认识。

中国的广电传媒要想以有限的实力，在有限的时间里发展、提升自己的竞争力，必须借助政府行为的支持，而政府行为的内容和形式是丰富的、多样的，在我国广电产业改革的实践中，笔者认为当前迫切需要的是政府应在以下几个方面有所作为。

（1）政府应创新管理体制，顺应广播电视产业发展需要

政府创新管理体制可以从3个方面着手：首先是目标和工作体制的创新，在广电产业化进程中，要改变过去不计成本、只讲社会效益的思想，平衡经济效益和社会效益，实现两者的双赢；其次是广电内部的结构和职权划分的创新，广电内部的组织结构是管理体制运行的基础和硬环境，媒介组织结构包括3个基本因素，即管理层次、管理部门和管理职权，而良好的组织架构是实施良好的管理制度的载体，我国媒介组织因其产权结构、规模、产品、经营范围不同而有不同的组织架构，在实际运用中应灵活划分组织结构，做到“形式服从功能”，且都应具有社会化、网络化、市场化的特点，组织制度的创新要有相应的政策、法律来规范，要和其他创新配套进行；第三是调节制度的创新，除了传统的行政手段外，还应大力推进法律、税收、信贷等手段，这样既可以由看得见的手保证广电产业发展的正确导向，又可以发挥看不见的手对市场竞争的促进和调节作用，从而确保广电产业整体竞争力的提升。

（2）政府对放松规制与重建规制的运用

从我国现实的政治条件以及广电产业发展现状来分析，不能希冀全面解除对广电产业的管制。现实的情况是广电产业的进一步发展还必须依托于政府的管理。例如：频道频率的分配、基础设施的建设、许可证制度的实施等等。都需要政府在其中承担主要的作用。但这一切都必须建立在放松产业规制的基础上，尤其是我们要加快建立一个完善、合理、有序、相互制衡的传媒产业规制体系，并依靠这个规制体系来调节政府与传媒、企业和市场之间的关系。

中国广电产业的发展不仅要放松规制，更为重要的是重建对广电产业的规制体系。一方面要进行有关广电传媒法律的建设，构建一个健全的广播电视法律体系，以确保广电产业发展有一个良好的制度环境；另一方面还必须对政府在管理广电产业中的角色进行重新定位。

（3）政府应修缮产业政策，引领广播电视积极应对入世冲击

发展广播电视产业的核心竞争力已经成为共识，并正成为全国广播电视局（台）的实践。但是，一个真正科学合理的产业政策的制定才刚开始，政府要保障我国广播电视产业的快速健康发展，积极应对入世，就迫切需要建立健全以市场为基础、以政策为导向的国家产业政策。只有依靠完善的产业政策，政府才能实施对广电产业变革的宏观调控和有效主导；也只有在产业政策的引导下，我国广播电视产业培养核心能力的实践才能步入正轨。

（4）明晰产权

明晰产权归根结底就是产权界定的问题，这既是一个法律过程，更是一个历史过程，不可能一蹴而就，特别是政府在产权界定过程中的决心和态度是最为关键的。当前比较可行的做法是，通过政事分开，政企分开，实行传媒产业系统所有权、经营权与管理权相分离，重新划定、调整和规范政府与事业、企业、组织之间的权、责、利关系，切实转换国家政府部门的管理角色与职能，建立现代事业制度与现代企业制度。

要做到这一点，阻力主要来自一些习惯于裁判员和运动员双重角色于一身的传媒管理机构，因为这样的身份既可以名正言顺地获取传媒事业发展的利益，又便于权力效用最大化。所以，通过明晰产权，切断管理部门和传媒机构的直接利益联系，让传媒机构在市场规则和相关法规的双重约束下谋求发展壮大的途径，是传媒产业化的本义。只有如此，才能够避免某一方面的改革不到位而造成的跛足前行的尴尬；也只有这样，才能为破解困扰中国传媒产业的种种难题找到一把钥匙，并促进中国传媒产业在这样的基础上涵养实力，形成与世界传媒巨头竞争的基本力量和技能。

（5）实现政府对广电产业监管手段的转变

广义地来讲，国家对传媒内容进行监管主要有3种方式：前端监管、中端监管和后端监管。前端监管指的是直接控制传媒以及与传媒直接相关的产业的准入；中端监管指的是控制传媒内容的终审权和播发权；后端监管指的是对违反国家有关政策法规、损害中国国家利益的传媒行为进行及时有效的惩罚。在3种管理方式中，过分依赖前端监管是不可取的，因为它违背了现代市场经济的基本原则。我们应该逐渐从“三管齐下”过渡到以后端监管为主、中端监管为辅。

（6）加快破除地域限制，实行跨地域经营

当前中国广播电视产业市场的分散、封闭格局对于急于做大做强的中国广电集团的发展是十分不利的。加快形成统一的、流通的现代化广电大市场是打造广电产业核心竞争力的前提。从各地超前成立的广电集团的经营管理的范围、手段和方式来看，确有优化当地市场资源的优势，但如果从整个广电市场来分析，则是市场的割据状态没有削弱，反而有所加强。各地广电集团化的过程实际成了对当地广电产业资源的独占过程，这对于广电市场流通特别是区域间市场资源的流通毫无帮助。