我国广播电视产权制度的历史、

我国广播电视产权制度的历史、 现状及对一种新型产权模式的探讨

■鞠宏磊

在我国,相当长的一段历史时期内,“媒介产权制度改革”的议题无论对媒体、业界、学界还是决策部门,都有某种“禁忌”的味道。这种“禁忌”恐怕是来自于人们的一种普遍的观念,即一谈到产权制度改革似乎就必然要涉及到媒体私有化,涉及到危害我国媒体的党和政府喉舌的基本功能。而实际上,对媒介产权制度改革的认识应该从澄清“媒介产权制度”的概念开始。笔者认为媒介产权制度指的是,以媒介资源和财产为基础,以围绕媒介资产所形成的权利体系为核心,在一定的社会主体之间划分界定、保护和行使这些权利的规则体系。从这个定义可以看出,首先,媒介产权是一个权利束,是一系列权利的组合;第二,就像产权经济学家普遍认为的那样,媒介产权同时又是一种社会工具,这种社会工具是建立在人对物的关系之上的一种人与人之间的关系。在澄清概念的前提下,对我国广播电视产权制度的分析还要从制度的起源和初始特征开始。

一、我国媒介制度的起源和广播电视产权制度的初始特征

与英美等西方发达国家广播电视产权制度经由不同利益集团博弈而最终确立不同,我国的广播电视产权制度是在对前苏联媒介制度(前苏联媒介产权制度模式是其媒介制度的重要组成部分)全面学习和模仿的基础上建立起来的,其“外生性”较强。

前苏联的媒介产权制度是在列宁的倡导下建立起来的。列宁反对把新闻传播活动变成一种私营商业,他认为：“真正的自由和平等,将是由共产主义者建立的制度,在这种制度下,没有靠别人发财的可能性,没有直接或间接使报刊屈从于货币权力的客观可能性,没有任何东西阻碍劳动者(或劳动者大大小小的团体)享有并实现使用公有印刷所及公有纸张的平等权利”。^[1]在具体实现形式上,列宁提出了把所有传媒资源(如纸张、印刷厂乃至广告经营权)收归国有,由国家垄断经营的构想。在广播电视领域,由国家投资,形成了分别以苏联中央广播电台、苏联中央电视台为核心的,由全苏中央、各加盟共和国、州、边疆区和城市的电台、电视台组成的广播网和电视网。^[2]

比照前苏联的理念和模式,我国在新中国成立之初初步建立起广播电视体制,该体制在20世纪80年代进一步完善,并以1997年国务院行政法规《广播电视管理条例》的颁布为标志得以条文化和制度化。《广播电视管理条例》是我国广播电视领域的最高法规,是最能够体现我国广播电视制度特征的权威法律文本,尽管该条例颁布于1997年,但是应该说并没有触及到我国媒介80年代以来的诸多变革,所以在相当程度上刻画的是我国广播电视产权制度初始状态的特征。

二、我国广播电视产权制度初始特征的体现

(一)广播电视频谱资源为国家所有

我国《广播电视管理条例》第十八条规定,“国务院广播电视行政部门负责指配广播电视专用频段的频率,并核发频率专用指配证明”。第十九条规定,“设立广播电视发射台、转播台、微波站、卫星上行站,应当按照国家有关规定,持国务院广播电视行政部门核发的频率专用指配证明,向国家的或者省、自治区、直辖市的无线电管理机构办理审批手续,领取无线电台执照。”这两条规定意味着我国的广播电视频谱资源由国家所有、管理,对频谱的分配采取执照制。同时,第二十条规定,“广播电视发射台、转播台经核准使用的频率、频段不得出租、转让,已经批准的各项技术参数不得擅自变更。”也就是说我国广播电视频谱资源不具有可转让性。

(二)广播电视设备由国家投资,广播电视台享受国家财政资助

在国家掌握广播电视频谱资源的基础上,我国的广播电视台也是由国家投资兴办,并且广播电视台的经营经费可享受国家财政资助。《广播电视管理条例》第四条指出：“国家发展广播电视事业。县级以上人民政府应当将广播电视事业纳入国民经济和社会发展规划,并根据需要和财力逐步增加投入,提高广播电视覆盖率。”

(三)只有各级政府的广播电视行政部门和各级政府的教育部门是广播电视台的合法创办者,同时也是广播电视台的管理者

《广播电视管理条例》第十条规定：“广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立,其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。”并且严格规定“广播电台、电视台变更台名、台标、节目设置范围或者节目套数的,应当经国务院广播电视行政部门批准。广播电台、电视台不得出租、转让播出时段。”同时第五条规定：“国务院广播电视行政部门负责全国的广播电视管理工作。县级以上地方人民政府负责广播电视行政管理工作的部门或者机构负责本行政区域内的广播电视管理工作。”可见,在我国,广播电视行政部门同时担当着创办者和管理者的职责。

(四)因创办者级别不同,形成“四级”办广播电视的纵向结构

正是由于条例第十条的规定,我国广播电视由县以上政府广播电视行政部门创立,我国的广播电视市场结构必然具有强烈的行政特征,形成了“中央、省、地市、县”四级办台的纵向网络。这个体系早在80年代初就已初步形成,1983年召开的第十一次全国广播电视工作会议,是当时的广播电视部成立后召开的第一次大型的重要会议,会议提出要从实际情况出发,调整事业方针和技术政策,实行中央、省、地、县“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的广播电视体系设计,当时的目的是适当加快广播电视事业建设的步伐。^[3]在这一制度构想下,我国广播电视形成了“四级办、四级管”的基本格局。

通过对以上特点的概括可以看出,在我国的广播电视产权制度中,权利主体有三个——国家、广播电视行政管理部门和广播电视媒体,其中广播电视媒体作为国家的事业单位,没有赢利目标,处于依附地位。而广播电视行政管理部门是国家权力的执行机构,这两者又可以合二为一,那就是“国家”一元主体。所以,我国广播电视产权制度初始结构的主要特征可以概括为：一元产权主体下的事业单位体制。由一元主体——国家承担产权束中几乎所有的权力、所有的责任和利益。由此分析,我国广播电视初始产权关系是非常明清晰的,那就是国家是广电资源的所有者,拥有所有权;国家又是广播电视台的投资者和出资人,因此拥有收益权和处置权;广播电视台作为全民所有制事业单位存在的,其开支全部由国家负担,按预算供给。

我国广播电视一元产权主体充分体现了制度设计的初衷：广播电视是党和人民的“耳目喉舌”,作为国家行政性“事业单位”,必须完成正确的舆论导向功能,维护社会的稳定和发展。从效果上看,我国广播电视发展之初,广播电视产权制度在集中人力、物力、财力,动员社会资源支持发展广播电视事业方面,发挥了巨大的作用,广播电视事业也发挥了强大的政治和舆论功能。

但是随着社会主义计划经济向市场经济的转变以及广播电视事业自身的发展壮大,我国初始的广播电视产权制度显现出了越来越明显的不适应性,原来明晰的产权关系变得模糊。改革开放以后,随着我国广播电视媒体“事业单位,企业化管理”经营方式的变革,随着中国广播电视广告业的发展和广播电视机构自身资产积累的增多,广播电视业的市场环境、财源结构、媒体结构和功能都发生了极大的变革,而在原有的广播电视产权结构框架内很多问题得不到解释。当大多数的广播电视台不再依靠国家的财政补助,而是成为自收自支、自负盈亏的事实上的“媒体企业”时,广播电视媒体是否拥有法人财产权？如果以国家是广播电视资源的最终所有者为前提的话,广播电视媒体是否拥有合法的对国有资产的经营权？多种经营的收入和积累的有形和无形资产是属于电视台还是国家？谁拥有最终的支配权和交易权？在这一系列权利之外广播电视媒体应当承担什么样的资产责任和社会责任？国家作为所有者又应当承担什么样的责任？广播电视行政管理部门还该不该管,该管什么,不该管什么？这些新情况、新问题在原有的产权制度框架内得不到很好的解释,所以在向市场经济转轨的过程中我国的广播电视产权关系必然有着“似是而非”、“似非而是”的模糊性。这种模糊性不可避免地引发了一系列影响我国广播电视发展的瓶颈问题。

三、我国广播电视产权制度不完善带来的现实问题

(一)国家作为所有者和出资人的经济权益被虚置,甚至被放弃

在我国的广播电视产权制度框架内,国家作为所有者和出资人的地位是明确而不可动摇的,然而在现实发展中,国家的所有者和出资人的权益长期被虚置,没有任何组织和机构明确地代表出资人利益,造成了理论和实践的严重脱节。在实行“事业单位,企业化管理”之后,从表面上看,国家在财政上给媒体“断奶”,但国家作为国有资产所有者,没有任何制度安排保障国家参与“企业化经营”的国有媒体的利润再分配,实际效果就是放弃了所有者权益。因此,在现实运作中的“所有者缺位”造成了没有人承担国有资产保值增值的责任,媒体内部管理中普遍存在“内部人控制”的问题。

(二)缺乏明确产权主体地位的广播电视机构,一方面缺乏内在发展动力,另一方面呈现出对传播权力的滥用

由于产权地位不明晰,如今我国广播电视媒体依然是披着“事业单位,企业化管理”的外衣,在这件外衣的“保护”下,我国广电媒体虽然还能够比较好地发挥舆论导向的功能,但在发展中呈现出两种不良的表现：一方面媒体缺乏内在的发展驱动力。产权最重要的功能之一是经济激励,产权不明晰最大的害处就是导致发展的动力和活力不足。由于没有稳定的权力和利益的预期,无论是对个人还是对广播电视机构来讲,只能寻求现有条件下的“利益最大化”行为,那么吃“事业”的老底比起开拓市场来说是既省力又没有风险;另一方面,在“企业化”、“产业化”的大旗下,某些广播电视从业人员在没有长期利益的稳定预期下,追求短期利益,放弃媒体社会责任,利用其所掌握的传播权力,进行大量的“媒介寻租”,“以权(力)易权(利)”^[4]行为,致使“有偿新闻”、“片面追求收视率”、“过度商业化、娱乐化”的节目充斥屏幕,这实际上也是由于没有明确产权约束而导致的对媒体的传播权力的滥用。

(三)广播电视行政管理机构的多重身份,不适应市场经济的要求

在我国的广播电视产权初始结构中,各级广播电视行政管理部门代表国家行使产权束中的多项权力。他们既是广播电台、电视台的创办者和设立主体,承担“办”的职能,又是广播电台、电视台的监管者,承担“管”的职能。他们对本级广播电台、电视台直接主办、主管,对下级广播电台、电视台实行行业管理。在我国现有的广电产权制度框架内,可谓是集行政管理、宣传、事业建设三种职能于一身,对三个方面的工作全面负责的管制主体。

然而,市场经济要求在不同的权利主体之间必须有明确的界区,这是在市场经济中进行自由竞争和交易的必要条件。我国现行广播电视行政管理体制对市场经济的不适应表现在以下方面：首先,政事不分,事企混营,运营实体不能拥有充分参与市场竞争的自主权,必将导致市场主体“缺位”;第二,“三位一体”的多种管制职能集于一身,必将导致责任主体不清,加上管办不分,既是“裁判员”,又是“运动员”,难以完成真正的监管职责,必将导致监管上的“越位”。

(四)条块分割的市场结构不利于市场经济的资源配置

有什么样的产权制度就必将产生什么样的市场格局、资源配置方式和市场效率。我国原有广播电视产权关系和高度行政性管制结构下的市场结构最突出的问题就是“四级办广电”的“条块结合”的市场结构。“所谓‘条条’管理是指从中央到省、市、县各级纵向对口的业务主管部门。广播电影电视部作为国家政府部门,管理全国的电视事业……,省、市、县的广播电视厅(局)作为地方业务主管部门,负责当地的电视事业管理。所谓‘块块’管理是指各省(自治区、直辖市)政府及省以下各级政府对同级所属的电视机构的直接领导”。^[5]这种市场结构是计划经济“分配”资源的产物,无论经济发展水平高低,每个省、市、县都设立相应级别的广播电视台,它所造成的市场条块分割和电台电视台低水平的重复建设,浪费了宝贵的频道资源和人力、物力,导致了极端的低效率,与市场经济的资源配置方式格格不入。

针对以上我国广播电视体制无法适应市场经济要求的问题,无论是政府管理部门还是广播电视业界都进行了努力的探索和改革尝试。以广播电视的集团化改革为例,我国从1999年开始尝试组建广播电视集团,然而到2004年底,五年的改革尝试下来,我国广播电视集团的改革似乎并不像人们预期的那样乐观。2004年12月21日至22日,在海南举行的全国广播影视工作会议上,国家广电总局领导明确表示,今后不再批准组建事业性质的广电集团。原因是作为喉舌性质的电台、电视台组建的事业性质的广电集团,容易与社会上一般理解的产业集团的概念相混淆。^[6]我国广播电视集团化改革没有达到预期效果的最根本的原因在于这项改革是在对广播电视媒体的宏观产权制度还没有梳理清楚的条件下匆匆进行的,广播电视媒体在广播电视产权制度体系中到底处于什么地位,有什么样的权力,能够获得什么样的利益都还悬而未决。实践证明,试图绕过产权矛盾来搞集团化改革,是不能够成功的,这种条件下形成的广播电视集团必然如学者陆地的形象总结：“一边高喊产业化,一边强调集团的事业属性;一边高喊市场化,一边特别在意集团的行政级别;一边高喊减层增效,一边拼命叠床架屋;一边高喊减政放权,一边是多头管理愈演愈烈;一边高喊打造品牌,一边随意虚化电视台的功能甚至名号。”^[7]同时也在事实上形成了“政府管制的悖论”。一方面由于中国广电行业条块分割严重,对资产和资源的适当集中要涉及不同级别、不同地区的政府或部门,如果没有政府引导、干预很难打破这种“小而全”的“割据”局面;但是在另一方面,这样组建的集团是行政干预和推动下的产物,是政府行为而非市场行为,在完成集团组建之后,没有经过市场洗礼的集团仍然弱小,行政力量依旧强大,甚至会继续以管制部门的目标来取代集团发展目标,成为制约集团发展的因素。

总之,从大环境上讲,我国的社会主义市场经济体系已经基本建立,进入到完善社会主义市场经济体制的新阶段,我国的媒体改革也已经完成了一些“外围”的突破,必将进入“攻坚”阶段。在这个阶段,原来采用的一些“过渡性”改革方案,已经无法完成终极的改革目标,“摸石头”的改革思路虽然以其“灵活性”、“探索性”和“实用性”而著称,却无法避免其“短期效应”。改革,说到底是一种制度变革,我国传媒业改革的攻坚阶段必须要完成的是根本性的制度变革。“媒介产权制度改革”是其中的关键,“改到深处是产权”的说法并不为过,否则我国的传媒改革必然还将处于“胶着”状态。对于解决改革的深层次制度问题,不仅需要我们所“擅长”的在改革的实践中基于“增量”的制度“摸索”,更需要的是基于长远改革目标的制度“设计”。

四、一种新型广播电视产权制度模型的理论设计

(一)模型的基本假设

在这个模型中,作为模型重要主体的广电媒体集团是国有企业法人身份的企业集团。虽然这一点在我国还没有得到最终确认,我国目前的大多数广电集团还是“事业单位,企业化管理”,但这是我国广电集团未来改革发展的一个必然趋势。所以在本文设计的模型中企业性制度的广电集团是一个基本假设前提。

(二)模型的基本架构

如下图所示,在纵向上,该模型由四个层次组成。国家是广播电视资源和资产的法定所有者,处于最高层,但由于国家的抽象性,现实中常常导致“所有者”缺位。为了解决这个问题,按照“管办分离”的改革方向,模型将国家的职能分解为两个部分：一个是对广电集团国有资产授权经营的职能;一个是对广电集团进行行政管理和社会管理的职能。前一个职能的完成,主要通过国家(可由各级政府代表)对第二个层次上、作为国有独资企业法人的广电媒体集团进行“授权”,通过签订授权经营协议,建立起了财产委托经营关系,被授权的广电集团在授权范围内,对国有传媒资产依法经营、管理,广电集团在享有经营国有资产权利的同时,承担国有资产保值增值的责任。后一个职能由广播电视行政管理部门负责,使其从原来的对广电媒体管理、经营的多种身份中解脱出来,专门负责对广电媒体集团进行行政管理和一般性社会管理,从而真正承担起外部监督和管理的职责。

我国广播电视产权制度及其运作的一种模型设计

从第三个层次起,进入到集团内部。在这个模型的设计中,集团的最高决策层——董事会是一个关键点。这个董事会的特殊之处在于它是由国有资产出资人(国资委)代表和重大利益相关者(宣传部)代表共同组成,分别代表经济利益和社会利益,对广电媒体集团行使决策权。这一层次的设计将“出资人”和“重大利益相关者”利益“内化”到集团决策层内部,其重要意义在于通过这种制度安排,将国有出资人的经济利益与广播电视媒体重大的社会利益直接挂钩,权力和利益得到了明确化和具体化,董事会既承担对国有传媒资产保值增值的职责,又要保证主流意识形态导向的安全,保证媒体正确的舆论导向和公共服务功能,而利益均衡将在董事会内部得以实现。

第四个层次包括经理层及其统领的两个中心——“事业发展中心”和“产业发展中心”。“事业发展中心”是集团内负责内容制作和播出的多个广播电视台的集合体,是非赢利的部门,没有赢利任务,完成媒体的宣传任务和社会传播功能,树立品牌和公信力。“产业发展中心”是集团之下开展广告、节目发行等经营业务的赢利性部门。根据不同的经营业务,可以组建多个公司实体,这些公司可以吸收多种投资主体,进行多元化经营,但是必须确保集团对这些子公司控股,二者是以产权关系为纽带的母子公司的关系。集团必须保证从“产业发展中心”的经营所得中按某一固定比例的额度来支持“事业发展中心”的运营,以保证完成媒体的公共责任和功能。

(三)模型的设计要点:三道“防火墙”和三个“推动器”实现价值均衡

这个模型对以上理念的借鉴主要表现在三道“防火墙”和三个“推动器”的设计“要点”上。

广播电视资源是社会公共资源,广播电视产权制度不仅影响广电资源和资产的所有和流动,而且会产生“外在性”。制度模型中的“防火墙”是指在产权制度设计上要防止商业利益对媒体公共服务和主流意识形态传播的侵蚀,防止私权对公权的侵害。在制度模型中这种思想落实在三处：第一道防火墙是吸纳宣传部门的代表进入董事会,成为董事会博弈格局中的重要力量,保证意识形态的安全;第二道防火墙是在媒体集团之下必须设立非赢利性“事业发展中心”,由“产业发展中心”为其提供发展资金,实际上是在一个媒体集团内部实现英国的“双轨制”;第三道防火墙是集团必须对其下属子公司控股,从资本结构的角度防止商业利益对事业发展的控制。

除了上述推进“公平”价值的防火墙以外,这个制度模型中还设计了三个促进媒体产业发展的“推动器”。其一,在模型中广电媒体集团取得了国有企业法人身份,经过国有资产授权,自主经营、自负盈亏,独立核算,以自己的名义进行法律行为并以其法人财产承担有限责任,解决了国家对企业承担无限责任和企业“只负盈不负亏”的问题,有利于国有资产的安全、高效运行;其二,国资委代表以国有媒体出资人身份进入董事会,出资人权益得到了具体化,同时国资委从管企业转变为管资产,以其投资承担有限责任,对国有资产的价值形态进行总量控制,保证国有资产的保值增值;其三,媒体集团之下的经营性公司,在集团控股的条件下可以吸收多种社会资本投资,有利于增强活力、增加动力,可以进行跨区域的经营活动,有利于解决我国媒体市场的“条块分割”格局。

本文设计的模型是对我国广播电视产权制度及其运作机制的一种宏观设计,对于一些微观层面的问题,诸如董事会中国资委、宣传部等部门的人员各占多少？广电媒体集团将采取何种治理结构？其高层人员如何产生？产业发展中心以何种方式为事业发展中心提供支持？……它们也都是关系到产权制度的重要的部分,值得进一步地细化和探讨。最后,还要说明的是,以上这个模型还只是一种理论上的探讨,还远不是全面和成熟的,只是作为一种理论设想,只是多种可能模型中的一种,目的在于提供一种思路。同时,没有什么能包治百病的“万灵药”,产权制度也不例外。我国的广电传媒业在新的历史条件下要获得更好的发展,需要政治和行政系统、媒体内部治理结构和市场结构等多项配套改革,这样产权制度才能真正发挥出其应有的功能。

[鞠宏磊　中国政法大学人文学院讲师]

【注释】

[1]列宁：《共产国际第一次代表大会》,《列宁全集》中文版,第28卷,第438- 439页。

[2]参见童兵：《中国新闻比较论纲》,新华出版社,1999年,第28- 29页。

[3]方汉奇：《中国新闻事业通史》,中国人民大学出版社,1999年。

[4]胡正荣：《媒介寻租、产业整合与媒介资本化过程》,http://www.people.com.cn/GB/14677/22100/32914/36383/2701716.html,2006年3月。

[5]石长顺：《电视传播学》,华中理工大学出版社,2000年,第145- 146页。

[6]中国人民大学传媒管理研究所编：《传媒经济参考》,2005第1期。

[7]陆地：《2005：中国电视产业大解码》,《南方电视学刊》,2005年第1期。