关于传媒体制改革的几个基本问题

关于传媒体制改革的几个基本问题⁽¹⁾

冉　华　李　明

经过近三十年的改革开放，中国传媒业取得了较大的发展，产业化程度不断提高。“规模扩张基础上所实现的集团化发展，从程度上改变了我国传媒业高度分散，政府弱小的状况，提升了我国传媒产业的市场竞争力和抗风险能力。”⁽²⁾而文化体制改革，则是中国传媒完成行政配置下的集团化之后所际遇的又一重大发展背景。从目前我国传媒业发展的现状来看，我国传媒业制度和体制方面仍然存在着诸多不足，阻碍了传媒业的进一步发展，涉及传媒体制与运作机制的改革对我国传媒业能否做大做强至关重要。如何进一步推进传媒体制改革，为传媒业的发展释放更大的动力，有几个基本问题值得我们重点关注。

1　目标设定与产权改革

2002年中央提出文化体制改革的发展战略，“十六大”第一次将文化分成文化事业和文化产业，强调要积极发展文化事业和文化产业，明确指出了整个文化体制改革的方向和目标。十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，分别提出了文化事业和文化产业的改革方向和目标：公益性文化事业单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务；经营性文化单位要创新体制，转换机制，面向市场，壮大实力。文化体制改革的目的、意义、主要任务和实施重点更加明确，改革的步伐明显加快。

我们认为，2002年中央提出文化体制改革的发展战略，清晰地指出了文化体制改革的目标，即完成事业性文化单位与经营性文化单位的两分开，这一目标的确立为中国整个文化产业构建一个合理的发展框架奠定了坚实的基础。

大众传媒是文化及其文化产业的重要构成，文化体制改革必将促进传媒领域的改革，而传媒业的改革必然要遵循文化体制改革的总体要求，在文化体制改革的总体框架之内完成事业性传媒单位与经营性传媒单位两分开，以促进中国传媒业持续快速发展。

我们注意到，2002年文化体制改革正式启动之前，在政府主导下，传媒也实施了一系列的改革，但改革仅仅是在运作机制层面展开，并未深入触及产权制度的根本性变革。长期以来，我国媒体产权的主体是国家，国家是媒介资产的直接拥有者，由于媒介国有资产产权体系没有相应变革，媒介资产产权实际上处于一种“虚置状态”。媒介主管部门广电局、出版局或者党委宣传部门尽管不是法律意义上的媒介资产的国家代表，却能通过行政手段干预媒介的资产运营。同时，媒介经营的风险只在于主管部门评价的好坏，并不是来自于资产的减少。媒介市场产权的缺位，源于媒体市场的产权不清，规制不明。⁽³⁾我国传媒业由于产权主体缺位，没有谁能够真正为国有产权负责，因而使得媒体的占有权、使用权、收益权、处分权与所有权之间充斥着各种矛盾和冲突。

因此，产权改革应当是传媒体制改革的核心内容，只有在这一前提基础上才能真正实现传媒产业结构的调整与优化。文化体制改革会从根本上改变影响传媒发展的产权等一系列问题，建立健全的传媒产业体制与所有制结构。

作为文化产业重要组成部分的传媒，既具有文化产业的共同属性，又具有文化特殊部类的特异性。通过以传播新闻为主要手段来满足人们新闻信息需要的基本特征决定了传媒业的社会属性，而从属于某一特定的阶级，是一定阶级的舆论工具又赋予了传媒一定的政治属性，除此之外，传媒业还属于信息产业中的一部分，是一种具有各种生产要素的经营实体，因此从生产和经营的角度看，它还具有一定的经济属性。社会属性体现了传媒业作为一种信息传媒和文化事业的特征，政治属性体现的是传媒业作为一种阶级舆论工具的特征，经济属性则体现的是传媒业作为一种信息产业经济实体的特征。这三种属性之间是一种互为补充、相互制约的关系：社会属性决定着其基本的存在形式和行为方式，政治属性决定着它根本的利益方向和工作原则，而经济属性决定着它长远的生存基础和发展潜力。它们形成了一个复杂的综合体系，各自发挥着自己的作用，又制约着其他属性的存在方式和发展状况。⁽⁴⁾

传媒的特异性提示我们，对于传媒体制的改革既要遵循文化体制改革的总体要求和目标，又不能完全照搬文化体制改革的一般性理论逻辑和政策逻辑，传媒改革应当有符合其自身逻辑的制度安排与特殊路径。基于传媒的特异性，传媒改革应当采取循序渐进的方法，分两步走，逐渐接近文化体制改革预设的总体目标：首先进行传媒的采编权与经营权的剥离，然后在采编与经营的剥离的基础上，进而完成事业性传媒与经营性传媒的“两分开”。

换言之，中国传媒体制改革是渐进式的，必须确立改革的阶段性目标和总体目标，阶段性目标就是完成采编与经营相剥离，总体目标则是实现事业性传媒与经营性传媒的“两分开”。阶段性目标是为总体目标服务的，“两分开”的总体目标规约整个传媒体制改革的方向。同时，经济体制改革和政治体制改革的经验也表明，中国的传媒体制改革也只能是渐进式的。渐进式改革的社会成本是最低的，我国尚处于社会转型时期，市场发育程度不高，各项制度、法规均不完善，如果急于求成，贸然进行突变式改革，将会破坏社会的稳定，改革将会为此付出巨大的社会成本。因此各种因素决定了中国传媒体制的改革不应采取激进式的、大跨度的改革。

2　采编经营的剥离与事业性经营性的“两分开”

综观中国传媒业改革的历程，我们不难发现，传媒体制改革首先选择的路径是“事业单位企业化管理”的混合型体制。它的建立是中国传媒业由计划经济向市场经济转型的第一步。在“二元”运作机制的框架之下，传媒的广告、发行、节目、版面乃至技术、传输和资金项目的经营，都不同程度地进入了市场，完成了从依靠国家花钱办媒体到开始独立核算、自负盈亏的蜕变，传媒的产业化发展由此起步，传媒收入进入高幅增长期。

但是，随着传媒产业化程度的加深，“事业单位企业化管理”这一混合型体制愈来愈显现出深刻的体制弊端，传媒的市场取向在一定程度上造成对传媒的社会功能和意识形态属性的冲击。采编与经营的剥离正是希望通过这一双轨的运作方式来解决二元混合型的体制弊端，以充分保障大众传媒的社会公共性和公益性。

不可否认，节目与广告、宣传与经营的分开，有助于体制的理顺和市场竞争的参与，但问题在于在实际的传媒产业运作中，采编权与经营权有时是难以彻底而清晰地剥离的。在传媒内部，广告与节目生产的质量息息相关，并且节目经营本身就可以成为传媒收入的一大来源，因此经营与采编常常相互融合在一起。“如果采编权和经营权强行分开，就好像一个拥有经营权的法人无法自主设计自己的产品，只能经营体制外的成品，那么这种没有采编权的经营性资产就注定不是真正意义上的传媒企业，也难以成为优良的资产，同样也无法拥有可持续发展的核心竞争力。”⁽⁵⁾

公益性事业与经营性产业的明确区分，可以说是为传媒产业的发展在政策上提供了重大机遇。但问题在于，很多传媒集团在认识到政策利好的同时也误读了政策的实质，将文化体制改革政策中提出的“两分开”，仅仅理解为采编与经营的“两剥离”，即节目采编与广告经营的分开。

党的“十六大”明确提出，文化单位可以分为两大类：一类是公益性事业组成部分，即为公共事业服务，隶属于国家的一些事业性质的部门，今后继续以事业体制进行管理；一类是经营性产业组成部分，今后要按现代企业制度进行体制创新，它的产品要通过市场来实现其价值。具体到传媒的实践，即是传媒的“公益性”部分和“经营性”部分也应该逐步分开，承担不同的功能。

我们认为，传媒采编权与经营权的分开是传媒体制改革的基点，但采编资本与经营资本的剥离，只是一种“部分剥离”，是一种不充分的剥离。传媒在完成部分剥离之后，应在转制与扩张过程中进行第二次剥离，即实现整体转制剥离，也就是传媒内部事业法人和企业法人的相对独立，实现经营性传媒与事业性传媒两分开。从部分剥离走向整体转制是实现经营性媒体与事业性媒体“两分开”现实而必然的路径。

何谓整体转制？事实上由于传媒集团化的发展，其内部成分构成复杂，对于传媒的改革已不是单一媒体改革的问题了，主管部门对集团整体利益的竭力维护使得整体改革很难推进。那么，整体转制的实质是在原属事业单位性质的传媒集团下成立传媒集团(股份)有限公司，传媒集团将内部产业经营性资产与产业经营型子报子刊或频道全部划归到集团(股份)有限公司，并整体转制为企业法人。由此整体转制后产业经营性的媒体从理论上可以获得包括采编权和经营权在内的完整权利，实现内容生产和经营的统一；同时集团公司也可以建立内部法人体系和健全法人治理结构，成为按照现代企业制度组建的新型传媒市场主体。

整体转制的核心要义在于改革传媒集团的产权制度，建立传媒集团真正的市场主体地位，从而改变我国传媒产权主体缺位的状态。整体转制还有助于国家对于传媒集团的媒体实行分类和分层管理。转制以后由于传媒集团内部事业法人与企业法人属性的相对清晰，国家对于传媒集团的宣传与经营管理定位将会更加明晰：公益性的事业单位继续以事业体制来管理，坚持政府主导，搞活机制，增强活力，改善服务。对于传媒集团产业层面的企业法人，国家总的体制是党委领导，政府管理，行业自律，企业自主经营。具体而言，报业集团中的党报党刊我们可以保留其事业性体制，其他的报刊均可以进行经营性的运作与管理，而广电集团中除新闻频道保留事业性体制外，其他频道则可以纳入经营性产业的范畴。

传媒集团的整体转制改革举措不仅将在宏观上有助于加强国家对传媒产业的实施更加有效的分层和分类管理，而且在微观上有助于确立传媒集团独立的市场竞争主体地位。可以预见的事实是，随着传媒集团的整体转制完成，传媒集团的产权制度、法人治理结构以及资本运营，跨媒体、跨区域经营等方面将会取得历史性的突破。

3　从“两分开”到“三分开”：合理传媒结构的建构

中国传媒的特殊属性决定中国的传媒结构。中国新闻体制改革之前，作为“党和人民的耳目喉舌”的传媒处于政府的绝对领导之下，首要任务是宣传党的政策方针，意识形态属性是其凸显的甚至是唯一的属性。传媒被当成是政府行政职能的延伸，没有自身的社会独立性。1978年的改革开放也给中国传媒带来了重大变革，“事业单位企业化管理”的混合型体制的确立不仅是对传媒同时兼具意识形态属性和经济属性的确认，而且使得中国传媒走上产业化道路，改变了其单一的事业单位的体制，中国传媒开始具有社会组织角色的独立性。而独立社会角色的体认，帮助传媒走出高度单质政治化环境，在传媒产业实践的道路上不断演进，逐渐显露出追逐市场利益的产业本性，市场利益的取向成为传媒产业发展不可分割的一部分。不容忽视的是，处于产业化发展道路上的中国传媒，一方面出于国家对意识形态控制的需要，给公众提供表达的空间始终被控制在有限的范围内。另一方面，传媒出于对自身经济利益的追求，往往在激烈的市场竞争中为了维护自身利益而公然漠视公众利益。因此，双重属性和二元运作机制定位之下的中国传媒表现出明显的国家取向和市场利益取向，却忽略了公共利益，公共表达长期处于一种缺失状态，显然，公共表达空间的缺失既有违传媒社会功能的全面履行，也不利于整个社会的和谐、科学发展。

我们认为，双重属性的确立是在特定的历史条件下符合传媒发展需要的现实选择。它对传媒产业的自身发展和国家对传媒的有效控制起到了重要的推动作用。但是，传媒的双重属性约束也使传媒在既有体制下产生结构的博弈不均衡。与国家意识形态取向和传媒的市场利益取向形成对比的是结构公共性的失落，传媒公共性的缺失使结构成为有限均衡，并最终会产生不均衡。⁽⁶⁾其实，传媒的属性不仅决定传媒产业的发展方向，同时也决定了传媒的结构关系，我们必须以传媒属性为逻辑起点，依照意识形态性、公共性与商业性三种不同属性，设立不同的传媒类型来实现中国传媒结构中的政府取向、公众取向和传媒取向，保证政府、公众、传媒三方利益的均衡，从而维持结构的稳定。混合型的制度预设已经充分体现了传媒的意识形态属性与经济属性，在此基础之上，通过设立公共性传媒来实现传媒的公共性。因此，理想的传媒结构应当是由国家传媒、公共性传媒、商业性传媒并存的多元复合系统。

依照这种思路，有学者明确地将传媒划分为三种类型：纯粹的公益性事业单位即政治型媒体。以“一报二台”，即党委机关报、电台电视台的新闻综合频道(频率)为代表。它们是党和政府真正的喉舌，承担的主要功能是宣传党和政府的方针政策，引导舆论。纯粹的经营性企业单位。它们的基本方针是市场取向，实行自主经营、自负盈亏、独立负责，容许破产、允许兼并、允许跨区域、跨行业、跨媒体经营，这一类主要是娱乐类媒体。第三类是事业性经营单位也可称政企合一型媒体，以晚报、都市报、专业报为主体的媒体为代表，它们以“事业性质、企业化经营”为运作模式，除了宣传之外，它们的主要任务是向公众提供民生新闻。⁽⁷⁾

“两分开”是文化体制改革的核心要义，直指文化体制硬核的产权制度和运作机制的改革，公益性文化事业与经营性文化产业分离目标的达成，一定体现为国家、传媒、公众三者利益的兼顾与公平，从而形成一个较为合理的媒介结构生态系统。

虽然剥离转制还处在痛苦的进行时中，但我们已经欣喜地看到，随着中国传媒改革的历史开始步入产业集团化阶段，“事业单位，企业化管理”一页正在成为过去。一旦传媒业的剥离转制彻底完成，建立起合理的传媒结构，做大做强中国传媒将不再只是愿景。当然从部分剥离到整体转制、从“两分开”到“三分开”、从监管环境到法治环境建设，中国传媒还有很长的路要走，我们必须要有足够的耐心和决心去正视和期待传媒产业的未来。

【参考文献】

［1］冉华、梅明丽：《中国传媒产业发展的现实困境——兼论文化体制改革背景下的传媒体制改革》，《武汉大学学报》，2007年第6期。

［2］柳旭波：《传媒体制改革的制度经济学分析》，《新闻界》，2006年第2期。

［3］戴元初：《中国传媒产业规制的解构与重构》，《新闻与传播》，2006年第5期。

［4］黄玉波、张金海：《从部分剥离走向整体转制——当前中国传媒产业体制改革初探》，《新闻大学》，2006年秋季号。

【作者简介】

冉华，武汉大学媒体发展研究中心、武汉大学新闻与传播学院，教授，博士生导师，主要从事传播理论与媒介发展研究；

李明，武汉大学媒体发展研究中心、武汉大学新闻与传播学院博士生。

【注释】

(1)教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《文化体制改革与中国传媒产业发展》(07JJD860214)。

(2)张金海：《整合：集团化背景下的报业广告经营》，武汉大学出版社2005年版，第191页。

(3)王声平：《传媒业产权的多元化改革》，《当代传播》，2006年第3期。

(4)郑保卫：《当代传媒业性质辨析》，《新闻界》，2006年第5期。

(5)黄玉波、张金海：《从部分剥离走向整体转制——当前中国传媒产业体制改革初探》，《新闻大学》，2006年秋季号。

(6)张金海、李小曼：《传媒公共性与公共性传媒——兼论传媒结构的合理建构》，《武汉大学学报(人文科学版)》，2007年第6期。

(7)李良荣：《从单元走向多元——中国传媒业的结构调整和结构转型》，《新闻大学》，2006年夏季号。