强化多方参与、

2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、 政府负责、社会协同、 公众参与的社会管理格局”。 公安机关在整个社会管理中扮演着极其重要的角色， 甚至掌握着社会管理的核心手段， 其管理触角延伸到了社会的方方面面。 但公安机关社会管理如果缺少社会参与， 很容易陷入难以管好、 管住的困境， 自然也难有良好的政治、社会、 法律效果。 因而， 把部分管理社会的权能交给基层、 交给社会， 推行“小政府、 大社会” 的公共治理模式显得尤为重要。 要从全国、 全省、 全市经济社会发展大局出发， 坚持在党委、 政府的领导下， 紧紧依靠政府和各相关部门， 坚持多方参与、 综合治理， 确保治安管理社会化， 实现治安调控与社会协调互联、 公安行政功能与社会自治功能互补、 公安管理力量与社会调解力量互动。 公安机关要注重统筹协调社会资源， 探索多元化的社会管理与服务机制；要注重利用科技手段， 提升社会管理工作的效能； 要注重搭建新的管理平台， 筑牢维护和谐稳定的第一道防线。 公安工作有其特殊性、专业性， 在社会管理服务中， 要从工作责权角度出发， 将人口管理、交通管理、 消防安全管理等公安社会管理工作纳入本地社会管理工作的总范畴通盘考虑， 并及时向党委、 政府汇报社会管理中的漏洞和隐患， 通报相关部门， 定期研究并协调解决社会管理工作中的重大问题， 确立政府及各个组成部门的管理职责。

（一） 多方参与、 共同治理的理念是适应社会管理多元管理格局的必然要求

中央关于“十二五” 规划的建议中提出了“加强和创新社会管理” 的重大课题。 健全社会管理格局， 除了“党委领导、 政府主导”， 还要有“社会协同、 公众参与”。 这是因为， 以当今社会发展的丰富与多元趋势， 要达成有效的社会治理， 已经无法再沿用以往大包大揽的思路和单向命令式的方式方法。 发挥群众和社会组织作用， 整合各方资源形成合力， 才能做好社会管理这篇大文章。

党委领导， 就是要发挥党委在社会管理格局中总揽全局、 把握方向、 整合力量、 统筹各方的领导核心作用。 中国共产党的各级党组织始终是社会管理的领导者， 这是中国社会管理的最大优势。 各级党组织要把领导社会管理工作放在党委工作突出重要的位置上，经常分析社会形势， 正确把握社会管理的大政方针。 支持政府依法行政和依法管理， 引导各种社会组织、 群众组织、 自治组织和人民群众积极有序参与社会管理， 充分发挥基层党组织和共产党员在社会管理中的作用。 要合理配置党政部门社会管理的职责权限， 切实解决多头管理、 分散管理、 难以形成有效合力的问题。

中国社会管理的一个特色就是政府主导， 政府在社会管理过程中具有不可替代的地位。 政府主导， 就是要强化政府的社会管理和公共服务职能， 做到职能到位、 工作到位、 责任到位。 要转变政府职能， 更加重视社会管理， 建设服务型政府， 提高服务型管理能力，切实发挥好政府在社会管理中的主导作用。 建立和完善社会管理的考核机制， 研究制定科学的社会管理考核指标体系， 把考核结果作为干部奖惩和使用的重要依据。

社会协同、 公众参与是中国特色社会主义社会管理体制的重要内容。 由于广大人民群众是国家和社会的主人， 当家做主的地位决定了其在社会管理过程中， 更多的是社会管理的主体， 发挥多元主体的协同、 自律、 自治和互律作用， 真正形成社会管理的合力。 人民群众的主人翁地位既体现为党始终代表中国最广大人民的根本利益， 政府代表人民管理国家和社会事务， 也体现为人民群众依法直接参与社会管理。 在社会政策的制定和执行、 公共服务的供给、 公益事业的开展中， 必须充分发挥广大人民群众的积极性、 主动性和创造性， 引导人民有序参与社会管理， 努力使社会公共利益最大化。

（二） 强化多方参与、 共同治理的理念， 充分调动人民群众参与社会管理的积极性、 主动性和创造性

在管理主体上， 要从重政府作用、 轻多方参与向政府主导型的社会共同治理转变。 改变政府在社会管理中包揽一切的做法， 解决好越位、 错位和缺位问题； 发挥好社会力量在社会管理中的协同、自治、 自律、 他律、 互律作用， 充分调动人民群众的积极性、 主动性和创造性， 形成社会管理合力。

1.在党委领导下， 政府应该转变观念， 让社会组织承担一部分社会治理职能和社会责任， 充分发挥其社会治理的职能和作用， 从而形成社会管理合力。

第一， 确立政府为社会服务的理念。 以社会为本位是社会管理中应坚持的根本理念。 由管理型政府转向服务型政府是适应现代社会管理的必然要求。 在计划经济条件下， 政府俨然是企业、 市场、社会的主宰者， 政府与社会之间是不平等关系， 以行政计划、 行政审批、 行政强制等单方意志和手段来实施社会管理、 维持社会秩序，成为社会管理的单一模式。 随着社会主义市场经济的建立与完善，转变政府职能， 建设服务型政府， 鼓励社会多方参与， 就成为创新社会管理、 健全治理规范的必然要求。 党员干部应当树立服务意识，转变管理理念， 顺应由单一的行政管理转向多方参与的社会管理的发展趋势， 积极为社会提供信息、 政策、 专业技术等方面的服务，全心全意为人民服务。

第二， 树立政府在社会管理中占主导地位的思想， 主动承担社会管理职责， 强化政府的社会管理职能。 温家宝在2008年《政府工作报告》 中指出： 政府职能转变还不到位， 社会管理和公共服务比较薄弱。 国务院《全面推进依法行政实施纲要》 将我国政府的主要职能定位为“经济调节、 市场监管、 社会管理和公共服务”。 在这些主要职能中， “社会管理” 和“公共服务” 为政府职能转变明确了方向， 即政府职能重心由经济转向社会， 以社会为本位， 最终实现由管理型政府向服务型政府的转变。 另外， 政府存在着职能的“越位” 现象： 政府管了许多不该管的事情， 例如行政主导的投资过热，一些地方政府以经营城市为手段来推动经济增长， 他们运用手中的权力， 调动财政、 银行甚至企业的资金， 投资到一些效益低下的“形象工程”、 “政绩工程” 的项目上。 政府直接招商引资、 直接参与商务谈判、 审批土地， 甚至直接干预项目。 政府职能的转变并不意味着政府无所作为或者完全退出社会管理， 相反， 要做到以社会为本位， 政府必须主动承担为社会服务以及在公共服务基础上的社会管理职责， 从原来的监督者、 控制者的角色转变成具有公共服务精神的服务型政府， 确立政府在推进社会事业发展中的主导地位。

第三， 政府的社会管理应培养公民志愿参与的精神， 保障和促进公民社会向独立、 自主、 自治的方向发展。 社会管理的目标在于调节社会生活中的利益矛盾和冲突， 促进社会公平和正义， 维持社会秩序和稳定。 随着社会变迁， 政府对社会的单向度管理需要逐渐向政府与公民社会的合作治理转变。 这需要强大独立的公民社会和有公共精神、 参与精神的公民。 因此， 培养公民志愿参与的精神、保障公民基本权利的实现以及促进公民社会的自主自治， 将成为政府社会管理的基本方向和落脚点。

2.发挥好社会力量在社会管理中的协同、 自治、 自律、 他律和互律作用， 共建社会协同管理网络。

社会协同， 就是要发挥各类社会组织的作用， 整合社会管理资源， 积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、 政府行政功能同社会自治功能互补、 政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。 社会协同， 是一种良好的治理， “它是政府与公民对公共生活的合作管理， 是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”

第一， 发挥城乡社区基层自治组织的作用， 切实把社会问题和社会矛盾解决在基层。 动员社会管理资源， 坚持把政法、 信访、 司法、 民政以及与群众关系密切的职能部门整合起来， 联合办公， 联防联治， 综合治理。 各地区各部门要把更多的人力、 财力、 物力投向基层， 增强基层组织社会管理的能力。 发挥社会组织的社会管理服务作用， 加强对互助性、 公益性、 娱乐性社区组织的指导和服务，有效发挥它们在满足群众需求、 活跃社区文化生活、 疏导群众情绪等方面的积极作用。

第二， 发挥各类社会组织的作用。 坚持鼓励发展和监管引导并重的方针， 完善培育扶持的政策措施， 推动包括社会团体、 行业组织、 中介机构、 志愿者团体等在内的各种社会组织发展壮大， 提高它们在社会管理中的协同能力。 适当降低准入门槛， 让公民有更多的机会利用这种载体实现自我管理和参与社会管理。 各类社会组织都要深化自身改革， 完善内部治理结构， 规范行为， 增强活力。 完善法制监督、 政府监督、 社会监督、 自我监督相结合的制度体系，促进社会组织健康发展。 支持工会、 共青团、 妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作， 参与社会管理和公共服务， 维护群众合法权益。

第三， 要强化各类企事业单位社会管理的责任。 鼓励和支持各类所有制企业承担社会责任， 合理处理企业内部的劳资关系， 加强人文关怀， 改善用工环境， 保持职工队伍稳定。 积极发挥好各种所有制企业单位在社区建设、 环境保护、 安全生产、 劳资关系、 慈善事业等方面的作用。 事业单位在下一步改革中要维护集体利益和职工个人权益， 保持社会稳定。

3.要鼓励公众参与社会管理， 努力形成社会管理人人参与、 人人共享的良好局面。

公众参与， 就是要广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识， 履行公民义务， 实现自我管理、 自我服务、 自我发展。 积极开展志愿服务活动， 健全社会志愿服务长效机制。 要坚持贯彻党的群众路线， 坚持人民主体地位， 发挥人民首创精神， 探索人民群众参与社会管理的机制和途径， 为人民群众参与创造条件，努力形成社会管理人人参与、 人人共享的良好局面。 群众在体制机制良性运行的同时， 通过内在约束自己的行为， 守住基本的道德底线， 也是实现社会管理目标的一个重要方面。 任何制度背后都有一套价值体系在支撑， 它和制度本身都发挥着同样重要的作用。 对于群众参与社会管理过程、 成为社会管理助手的重大意义， 现在还没有得到普遍认同， 因而出现过许多问题。 2003年， 广州市推行过一项社会管理的创新举措， 即公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、 协助交通安全管理。 在这项新举措出台前， 广州市公安局经过了专门调研、 认真研究和慎重决策， 还正式颁布了行政规范性文件《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》 加以实施， 想以此克服警力不足的困难， 发动市民协助搞好交通管理。 这项活动开展后取得积极效果， 在广大驾驶员中产生了一定的影响力， 20多条试行路段遵守交通法律规定的比率明显提高， 交通秩序明显改善。 但是， 广州市人民法院运用审判权将“鼓励市民拍摄违章照片” 的探索行为否定后， 公安机关顶不住各方面压力， 最终只好将这项活动暂停实施。 同时他们也深感委屈， 认为这不过是一种非强制的行政指导和行政奖励的综合行为， 给予奖励是为了补偿拍摄者的成本，而且并不是市民提供的所有照片都会被采用， 公安机关还要进行严格审查核实， 合格的予以采用， 有作弊行为的一律不采用， 还要取消其“职业拍车族” 的资格。 总之， 由于公安机关顶不住压力， 使得此项管理新举措就此夭折， 还落下“朝令夕改、 不讲诚信” 的负面评价， 令人深思。 因此， 群众参与机制的合法性， 参与渠道的正当性， 参与管理的积极性， 都将直接影响社会管理的有效运行。 如何参与社会管理， 怎样参与更好， 这不仅是对群众自我提升公民意识的考验， 更是对政府与社会组织提升服务质量的考验。