人口向大城市圈流动的决定因素

和泉洋人

今天发言的主题有四个：经济增长和人口迁移；人口动态与人口迁移；经济结构与人口迁移，以及在此基础上，进一步探讨中国在城镇化过程中应如何大力发展第三产业。

20世纪60年代日本经济高速增长，人口不断向东京、大阪、名古屋三大城市圈集中（即“大城镇化”）。70年代后，经济高速增长还在持续，人口流动却有所下降。20世纪90年代前半期，经济增长率也有些许回升，但人口流动仍旧低迷。由此可见，经济增长并不总是与人口流动呈正比。日本三大城市圈的人口流人（折线）和实际GDP（柱状图）随时间推移的变化，参见图1.1。

那么，人口流动的原因是什么呢？为何经济不断增长，人口向城市的流动却在下降？

一方面，经济增长期间大城市和地方的收入差距增大是人口迁移的重要原因。经济发展后，大城市和地方收入差距减小，而大城市物价和住宅价格上升，人口向城市的流动就会减缓。如图1.2所示，虚线为日本收人最高的5个县相对收入最低5个县的倍数。实线为向三大城市圈的人口流入。随着地区收入差距缩小，人口向城市的流动相应减缓。顺便提一句，日本现在仍有1.5倍的地区收入差距，但是因为大城市生活成本很高，所以小幅度的地区收入差距是不会导致人口流动的。

图1.1　三大城市圈的人口流入及实际GDP变化

注：实际GDP增长率在1955—1979年间为68SNA，1980年开始为93SNA（1995年为固定基准），1995年开始为93SNA（2000年为连锁基准）。

资料来源：根据总务省《居民基本户籍人口迁移报告》、内阁府资料制作。

图1.2　三大城市圈净流入人数及县民收入差距

注：收人差距是县民收入排名前5的县的平均值与垫底的5个县平均值的比例。

资料来源：根据内阁府《县民经济计算》、总务省《居民基本户籍人口迁移报告》制做。

社会年龄结构的变化也会影响大城市的人口数量。

人口流动也是不同年龄段的选择，所以和人口结构也有关系。十几岁到二十五岁的人更趋向于流动到城市。中国和日本都有出生率不同的时代，如日本的第一次（1945—1950年）和第二次（1970—1975年）出生潮。随着人口年龄结构的变化，人口向城市流动的速度和趋势都会变化。

如图1.3所示，十几到二十几岁的人口在向下个年龄段发展过程中会发生较大的人口流动。再来看图1.3右边的表格，19世纪60年代，10—14岁的人口进入下个年龄段时发生了较大规模的人口流动（106万人）；右下一格可以看到这个年龄段的人在20—24岁时有88.9万人移居到城市；再往右下，这一群体在25-29岁时又有部分开始流出城市。通过这些数据，我们可以了解不同年龄段在什么阶段更容易发生人口流动。

图1.3　5年前居住地与前居住地不同的人的比例

如图1.4所示，继1945—1950年的婴儿潮（虚线圆圈）后，1955—1960年婴儿出生率大幅下降（实线圆圈）。由柱状图可见，这一代人向大城市的人口流动就比较少。这解释了为何经济增长依旧持续，人口流动却在下降。

图1.4　不同年龄层向三大城市圈流出和流入人数的变化

注：每组10个柱状依次代表出生时间为1955—1960年、1960—1965年、1965—1970年、1970—1975年、1975—1980年、1980—1985年、1985—1990年、1990—1995年、1995—2000年、2000—2005年。

资料来源：笔者根据伊藤薰的“经济学上国内远距离迁移的分析方法及注意点”制作。

图1.5　中国人口结构图

资料来源：根据中国国家统计局《2010年人口普查资料》制作。

在中国，20世纪80年代后期人口出生也迎来高峰（1963年婴儿潮前后出生的人的子女一代）。受计划生育政策等因素影响，90年代出生的人口大幅减少。这与日本1945—1955年前后的情况非常类似。因此，也许中国今后会发生和日本一样的事情：在地区收入差距缩小的情况下，流向大城市的人口可能会减少。

在少子老龄化前期，地方和农村地区老龄化进程较快；在少子老龄化后期，（大）城市地区老龄化问题逐步加重。日本现在人口过疏地区的老龄化问题巳非常严重，今后大城市的老龄化将会成为更大的问题。如表1.1所示，在东京都、神奈川县、大阪府、埼玉县、千叶县和爱知县等三大城市圈地区，预计未来老龄人口（较2005年）的增长率将显著高于最早出现老龄化问题的人口稀少地区。令人意外的是，大城市圈老龄人口的居住环境、养老环境和医疗环境反而不够健全。所以随着老龄化进程的发展，大城市的老龄化问题可能会更加严重，这是需要中国考虑的。

表1.1　三大城市圈地区未来老龄人口（较2005年）的增长率

资料来源：日本都道府按县推算的人口（国立社会保障人口问题研究所，平成9年5月推算）。

人口向城市迁移并不一定会推动经济增长和生产率的提高。如果人口流入城市没有优质的就业为依托，就会招致城市的贫民窟化。只有经济结构根据经济发展阶段进行转换，经济才会增长，并创造良好的就业机会，收入才会随之增加，作为其结果，人口才会向城市迁移。所以城镇化是结果，而非前提。

从这个角度来看，中国城市今后如何实现经济增长是一个值得关注的问题。在日本，如果不能很好地实现经济结构转型，城镇化会停滞。其结果就是城市经济不能发展。在中国也一样，现在以重工业为中心的经济结构能够持续到什么时候？从经济结构和环境负荷来看，重工业已达极限。由于成本上升，制造业呈现向内陆和国外转移的趋势。在其他亚洲国家竞争的背景下，如果中国失去了竞争力，则有可能经历日本曾经历的事情，也就是，原有城市可能面临产业空心化的问题。这是日本曾经经历、且现在仍在经历的事情。在这种情况下，以重工业为中心的经济结构必须转型，转而培育第三产业。而资本密集型和垄断型的国有企业很难培育出就业吸收力强、高效灵活的第三产业。

以日本为例，在城镇化进程中，日本的产业结构一直在发生变化，第三产业就业持续增加，第二产业受工厂迁往海外影响，呈平缓下降趋势，同时第一产业就业也在下降（图1.6）。各产业就业增长呈现地区差异。如第三产业就业人数增长率20世纪80年代在城市圈较高，而90年代在非城市圈增长较快；第二产业就业人数在各地区均由80年代的正增长转为90年代的负增长，但三大城市圈地区的减少幅度较大。在2000年后一二产业就业下降的情况下，第三产业依旧保持增长。其中养老行业受惠于老龄化趋势，增长率较高。

图1.6　第一、二、三产业就业人数及其比例的变迁

注：剔除无法分类的就业者。

资料来源：国情普查（总务省）。

日本的产业结构变化与城镇化教训主要有：

1.髙速增长必然伴随急速的城镇化。城市圈以外的地区和小城市圈会面临衰退。

2.城镇化将反映产业结构的升级，由第一产业向第二产业、由第二产业向第三产业升级。同时制造业自身的知识也会产业化，而且专业性职业也会不断增加。

3.收人差距扩大将使人口向大城市圈迁移，而人口迁移又能造成收人差距缩小，但由于大城市圈生活成本髙昂，收人差距仍旧存在。

4.最重要的是在城镇化进程中，劳动力应向高附加值的产业结构转移，实现由“世界工厂”向下一个阶段的“增长方式的转变”。迄今为止，世界范围内的经验表明，这种转变将产生于城市集聚中的自由经济活动，日本产业结构的变化也可提供参考。

日本的产业政策有非常明显的变化：20世纪60年代以重工业为主，国家政策推动建立了大量工业园区；1980年后为了向信息技术（IT）、高新技术等高附加值产业转移，着力发展出台了一系列产业振兴政策；2000年后，政府开始转变政策，由政府指定振兴产业转为支持民间企业和风投资本、改变传统企业结构、推动企业并购，从而裁减丧失竞争力的企业部门。通过这些努力，促进了产业结构的转型。现如今，新内阁刚刚出台了新的增长战略，提出集中支持五个政策领域，包括健康医疗、能源环境、新一代基础设施建设、进一步提高日本农业竞争力以及文化产业的发展。

日本经济产业研究所森川正之副所长针对11个服务产业进行了研究，研究结果表明，在人口密度高的地区服务业生产率就会提升（图1.7）。比如在市区町村人口密度为2倍的情况下，服务业生产率会高出10%—20%。其提升效果比需求不怎么受地理条件限制的制造业（约3%）更加明显。同样的研究表明，大城市（日本的约20个政令都市）的服务业生产率比中小城市高10%—50%（图1.7）。

图1.7　服务业生产率的影响因素

森川正之副所长的上述研究表明，城市规模越大，人口密度越大，服务业生产率越高。如果“大而全，小而全”（无论大城市还是小城市都五脏俱全），需求就会分散，服务业就会因效率低下失去竞争力。因此，必须建立服务业集中的大城市与住宅集中的周边城市的“分工分担机制”。日本过去因为政治制度的影响很难推行这项政策建议，因为长期以“国土均衡发展”为口号推进经济建设。这样的口号虽然很好听，但是在理论上未必正确。只是出于政治考虑，政府不得不把很多就业机会拿到地方上去。

在城镇化背景下应如何发展服务业？如前所述，不应该由政府指定发展，而应通过对风险资本投资等民间资本的支持来发展。由于服务业多种多样且数量巨大，政府很难像重工业化时代或吸引外资那样发挥主导作用。服务业的主要旗手应该是民间企业。政府应该通过发展交通基础设施、放宽政府管制和减轻企业负担等，专注于“为企业经营提供良好环境”，具体经济工作应交给民间企业去完成。中国也同样认识到了这一问题。李克强总理5月13日在国务院机构职能转变动员电视电话会议上提出：

扩大就业仅靠大企业、国有单位是有限的，必须大力发展中小微企业、多种所有制经济……要下决心进一步打开转变政府职能这扇大门，把该放的权力放到位，激发各类市场主体发展活力和创造力……我们要相信市场机制的力量，必须转变职能、下放权力……下决心减少政府对企业生产经营活动的直接干预，打破市场分割与垄断，消除制约转型发展的体制机制障碍，使企业和产业在竞争中优化升级，为经济转型提供“源头活水”……过多的和费时过长的行政审批恰恰制约了我们这一最大优势的发挥。

李克强总理的话可谓一针见血，今后无论是推进经济增长还是城镇化，沿着这个方向实行政策都将是有效且必须的。问题的关键是能否付诸实施。在日本，政府也知道该怎么做，如何实施才是最难的。日本失去了20年，其间政治环境也非常不稳定，可见行政改革在日本同样是最难的领域。

日本的“城镇化”是经济增长的产物，是自发演进的过程，而完善城市建设是对这种趋势的“追认”。中国将“城镇化”作为增长战略来推进有其自身的道理。但从日本的经验来看，“人口迁移”、“经济发展”以及产业结构改革包含了许多不确定因素，无法保证它们完全沿着政府计划的轨迹推进。如果误判人口迁移的方向和规模，过度强调政府主导的城镇化政策和基础设施及住宅建设，将造成巨大的社会资源浪费。

因此，应该制定适合中国体制的计划和政策，以此为基础发挥市场经济规律。关键是要保持“规划、政策”与“符合市场方向”之间的平衡。

中国地方政府可在以下两方面展开竞争：（1）为民间企业提供更好的投资经营环境；（2）为居民提供舒适的生活环境（包括子女教育及文化生活）。这是最能防止政策失败的办法。

最后，现今日本面临两个最大的课题：

第一是严重的少子老龄化。自2005年始，日本人口已开始下降，到2050年65岁以上的老年人将超过人口的40%。因而医疗、养老等社会政策的制定都将成为问题。

第二是伴随“3.11”地震后核泄漏事件的能源问题。此前日本曾制定政策将核电比例大幅提升至50%以上，现在54个反应堆中只有2个在运作，结果造成发电成本高涨。

从中期看，日本面临的这些问题，中国及东亚各国可能也会面临。在这样的情况下，日本必须建立解决这两大问题的对策，并希望能为东亚各国提供相应的经验。

问题一：和泉教授介绍的两个观点非常值得中国注意：一个是城镇化是经济发展的结果；另一个是政府的作用。如果由政府主导城镇化，可能导致资源的浪费。想进一步问两个问题：1.城镇化和农业的关系，日本如何在城镇化进程中保证粮食的供给；2.城镇化与工业的关系，没有工业的话无法解决就业，有了工业则有污染的问题。此外还有个小问题，日本的政令指定都市是如何定义的？和中国的直辖市有何区别？

和泉教授：首先谈下城镇化与农业的关系。日本的农业自给率为40%，其实并不高。1968年日本修订了《城市规划法》，将城市规划区域分为可开发和不可开发区域。作为其结果，可开发区域内农地的转用自由化了。另一方面，不可开发地区的农地要基于农地法予以保护，即严格限制该区域内的农地转用。但另一方面还有其他问题存在。二战后日本推动农地解放，把地主的土地发给农民耕种，其结果令农民的人均土地面积大幅减少。正因如此，日本的农业变得非常缺乏竞争力。政府为此投人了巨额资金。一开始是作为推动土地改良的相关开支来支出，通过公共设施建设来提供相关资金。而最近几年，大家指出公共项目浪费巨大，正如在欧盟一部分国家中也能够看到的那样，日本开始将政策重点转向收入保障。

还有一点，很多小农户在不断高龄化。在这个过程中弃耕的农地被称为“耕种放弃土地”。其面积仍在不断上升，已经达到总耕地面积的10%。作为对策，弓丨入民营企业的探讨已持续10余年。但日本管制改革最难改的部分也恰恰在此。在日本，农户团结起来组成的农协组织长期以来在地方政坛发挥着重要作用。因此，放弃一些农户利益而引人民间企业进人耕地运营有很大阻力。小泉政权曾大胆推动管制改革，令日本民间企业可以按租赁方式参与农业经营，或和农民一起成立农业法人来使用农地。改革的目的是提升农业竞争力和农民收人，吸引年轻劳动力回归农业。安倍政权的增长战略也将农业作为五大重点领域之一。农业属于第一产业，但在日本有种说法，要将农业作为第六产业来发展，也就是将农业的第一产业相关活动和以加工产业为代表的第二产业以及流通产业的第三产业紧密结合起来，通过这样的互动机制来提升农业的附加值和农户的收人。作为其一环，日本农产品价格长期以来居高不下，很多人认为没有竞争力。现在以中国为首的亚洲各国经济迅猛发展，居民收人也在不断上升，对日本稳定高质的农产品需求也在不断高涨，创造了足够的溢价空间。从这一角度出发也应该不断努力支持日本的农业发展政策。

第二个问题是关于城镇化和工业的关系。日本20世纪六七十年代高速增长的核心是重工业，伴随而来的是很严重的环境污染。过去，北九州光化学烟雾和水质污染严重，生活环境极为恶劣。但经过几代人的努力和环保投资，现在北九州的环境已经成为日本乃至世界的样板。北九州现在正在基于其环保相关技术，在北九州市建立亚洲环境中心。北九州市也正以技术援助的方式将其技术知识提供给其姐妹友好城市大连。

这和第三个问题也直接相关。有实力的政令指定都市不仅仅和各国中央政府，也和各国地方政府直接合作，把自己的环保经验对外输出。顺便一提，东京圈中，最大的重工业地带是东京一横滨工业地带（京滨地带），该地区的污染也曾相当严重。现在因为产业结构的升级，尽管仍有少数工业留存下来，但它们的环保问题已经得到解决。另外很多工厂迁往海外，其原址改为发展健康产业和其他产业。随着包括健康医疗和环保产业的新五大产业的推动，面积达440公顷的京滨工业带已经摆脱了重工业色彩。

第三个问题是关于政令指定都市和普通城市的关系。过去只有东京、横滨、川崎、名古屋、京都、大阪六个城市被设为政令指定都市，当时的条件是人口达到100万。而现在政令指定都市已达20个。政令指定都市拥有等同于都道府县（类似中国的省级行政区）级别的行政权限。正因如此，一些政令指定都市提出更进一步的要求，要把都道府县的全部权力下放。当然大部分都道府县予以反对。现在日本正在讨论一种新的行政体制——道州制。日本现在有47个都道府县。将这些分为区块，推动跨区块行政功能，并由中央政府下放权限给各个区块。我个人认为，现在日本有很多权力很大的政令指定都市，一方面留存47个都道府县，另一方面又推动道州制，等于在房子上再盖房子，我本人持反对态度。如果我们引入道州制，包括政令指定都市以及现在的1730多个市町村，都要进一步集约化。我们应该在道州下设立300多个地方自治体^[1]，构建一个新的行政组织结构。我介绍下自己居住的神奈川县吧。神奈川县人口约800余万，区内有三个政令指定都市，分别是将近400万人口的横滨市，100万人口的川崎市，以及100万人口的相模原市。此外还有多个准政令指定都市。从结果上来讲，神奈川县的行政力量受到很大限制。如果在留存都道府县的同时推动道州制，肯定就是屋上建屋。典型例子就是神奈川县。这和中国一样，既得利益方面不愿放弃权力，想把权力拿走必然会遭到强烈反对。

问题二：目前中国有几大问题。第一个问题是城镇化要做多快，做多大；第二个问题是城镇化要如何搭配大中小城市；第三个问题是城市大了之后如何治理。日方的讲话对前两个问题有很大启示。和泉教授已经阐明了城镇化过程中什么是因什么是果，是经济发展推动城镇化而不是靠城市发展推动经济。这是中国巳经讨论比较多的问题，我们先前经历了高速发展和快速城镇化的进程，现在经济放缓后也有讨论能否杀鸡取卵，靠人为城镇化再次推动经济发展。日本的经验很清楚地说明，因果关系是经济发展带动城镇化。关于第二点，要什么样的城市，在中国也是讨论很多的，20年前大家很担心城镇化，不希望有很多的城市。过去的中国有工业化但没有城镇化。1978—1979年改革初期，农业产值只占总产值的30%，但70%的人口在农村。这两年观点已经发生转变，大家都觉得城镇化是好事情。一来大家也不再害怕城市过大，二来这是无法阻挡的趋势。2000—2010年间中国人口增长最快的都是大城市。北京人口增长了42%，全国人口平均增长只有6%。上海也是类似的情况。北京此前每次规划，无论是将人口控制在2000万、2500万，都被超过了。和泉教授的讲话和他引用的专家研究说明，服务业在大城市效率才更高。结合日前东京之行的见闻，服务业确实需要人口规模才能提高效率和质量。所以，和泉教授的讲话对于我们是否需要控制大城市也有很大借鉴意义。当然城市不是越大越好，也要有配套的基础设施建设和治理。

此外有两个问题：其一，中国目前的城镇化接近日本60年代中期的水平。中国在过去20年走完了日本明治维新后100年的城镇化过程。请多介绍下曰本1960年前的城镇化与经济之间的关系，这段历史对中国也是有借鉴意义的。其二，大小城市的收人差距问题也是中国非常关注的问题。为何日本在1970—1980年间的收人差距会发生很大变化？

和泉教授：收人差距的问题，稍候森地先生会详细介绍。关于中国急速的城镇化，与其说和60年代的日本比较类似，不如说日本在60年代至80年代以及此后发生的事情似乎正在中国同时进行。现在是信息化社会，日本过去经历过的事情中国马上就会知道，如果能够很好地利用这一点，中国能够比日本走得更好。如天津很多地方在建设最先进的超高层大厦，另一方面过去的意大利风情街被很好地保留并利用。当地的努力令人印象深刻。日本60年代高速经济增长和城镇化飞速发展，制定城市政策的政府也曾考虑如何保存老街区并改善居民生活，但很久之后才真正予以重视。举例来说，日本在城市规划领域，建筑设计的颜色、用材可以由政策加以管制，但这一政策是10年前才有的。我想说的是，日本过去经历过的事情中有一些好的经验，如果中国能吸取这些经验，应该能够推进更高效明智的城镇化。

对于大城市和小城市的关系，战后日本进行开发的基本原则是国土均衡发展。为此要把有竞争力的大城市的部分资金转移支付给其他城市。主要路径有三个：

1.地方转移支付税：各个市町村有各自的财政标准及税收数据，不足的部分由中央补贴；

2.社会福利：比如医疗、养老金由国家予以补助，由高效率的大城市转移支付给其他城市；

3.公共事业。

日本政府通过以上三个渠道将财富由大城市转移到地方，实现国土的均衡发展。但是21世纪后稍有变化。变化起源是20世纪90年代泡沫经济的崩溃。当时日本政府为了刺激经济增长大力推进公共事业。建设投资在2010年达到顶峰，土木建筑额度超过80万亿日元，而日本GDP只有500万亿日元，相当于GDP的16%。但是政府的巨额投入并未带动经济复苏，只有财政赤字不断高涨。于是大家意识到这种发展道路是行不通的。2000年小泉内阁成立后，推出了重视大城市的政策，向高效的大城市转移人力、物力和信息，确保资源流向大城市。通过发展大城市及活用民间资本来实现日本经济复苏。现在虽又开始摇摆回以前的方向，在公开场合讲重视国土均衡发展，实际上内部还是认为应该通过大城市自由的民间企业活动以及向海外开放，日本才会有明天。在这点上大家大致是有共识的。

顺带一提，日本的财政赤字在发达国家是鹤立鸡群的。日本的GDP是500万亿日元。中央及地方自治体债务余额已经超过1000万亿日元，差不多是GDP的2倍。但是日本国债利率只有1%左右，非常低。这种状况之所以能够持续有三个理由：

1.日本公共事业部门赤字非常高，但是个人部门储蓄也很高，结果是国债的93%以上是由日本国内消化的。相较而言，美国国债的48%是由海外消化，最大债券持有人是中国和日本。

2.日本的经常项下还是顺差。经常账户的盈余确保了稳定的低利率。但最近核电事故对此造成了很大影响。能源进口不断上涨，贸易收支出现了赤字。之所以还能保持整体盈余是因为日本迄今为止的很多海外投资利润返回，这部分所得收支确保了日本的收支能够保持盈余。因此在日本国内产业结构的转换固然重要，走向世界，在海外挣钱对日本同样重要。

3.与其他发达国家相比，日本的增值税异常低，只有5%0欧盟和美国差不多是20%。日本只要能够大胆决断，像发达国家一样提高增值税，就可以大幅增加税收。当然税率的提升会影响经济，但日本还是有增加税收的空间。如果能将增值税税率提至15%，预计能增加40万亿日元的税收，这与目前日本的财政收支赤字基本持平，可以暂时保持财政收支平衡。

森地教授：问题谈到的明治时代是100多年前了，简要而言，明治维新时日本希望赶超发达国家。大家希望将东京这样的大城市建设为欧美也认可的城市，为此下了很大的力量。随着工业化的不断发展，地方人口不断流向大城市。明治政府修了铁路等基础设施，并实施大规模的基础设施建设鼓励政策。明治后的城镇化建设有三大潮流：

1.由国家来推动成立国有企业，比如制铁所等。

2.各地有很多创业者。他们大多是江户时代的农户首领，手中有财富积蓄，并受过良好教育。他们集体出资兴建铁路等基础设施。例如日本石油，其第二代在19世纪90年代就留学哈佛。他们修建了铁路线，并创办学校教育本地年轻人。这样的实业家当时遍布日本。

3.小手工业者。在关东关西地区，有很多人被称为近江商人。很多吃不上饭的家中次子进入手工作坊工作，制作工艺品。重要的是首先要实现民营化。和中国相比，明治时代距今很远，可能不具太多可比性。另外还有一点，过去挣取外汇最主要的来源就是手工艺品。

[1]日本实行的是两级行政制，地方政府由跨区域的地方自治单位——“都道府县”和基本的地方自治单位一“市町村”2个层级构成。日本目前有都道府县共47个、市町村共2374个。日本的自治体相当于中国的地方政府。