第一,我国20世纪80年代以综合执法为核心内容的城管体制的萌芽和诞生,是各地城市政府应对城市快速变化带来的巨大挑战而主动采取的改革创新实践,城市政府因此而获得的城市管理权力是一种“增量性”权力,被看成是“天然”地属于城市政府。城管体制的产生及由此形成的城市管理权力是我国分权化改革的积极成果,并为中央政府与地方(城市)政府进一步合理化分权提供了一个新的基点。
第二,20世纪80年代形成的城管体制在本质上属于政府行政体系内部的管理权力调整,虽然其中体现了权力逐级下放的含义,但其管理方式还是继续沿袭传统的管制性思维,实施对城市社会运行的行政性管控。
第三,在现实的城管体制下,与城管相关的冲突时有发生,被社会公众广泛指责和诟病,其原因在于内外双重困境的合力作用。在内部,城市管理综合执法存在着多重的体制不顺困境;在外部,城管体制与城市快速发展带来的多元化利益不相适应。城管成为社会利益分化时代各种利益矛盾和冲突的“放大镜”及“出血口”。
第四,事实上,从更深的层次来看,城管冲突的频繁发生是我国长期行政主导下的“赶超型战略”思维在城市管理过程中产生的必然后果。在“赶超型战略”思维下,由政府规划和确定每个阶段的发展目标,并借用行政力量集中资源,力求毕其功于一役,凡是与此发展目标不相符的要求和诉求都失去“正确性”而被认为不应有立足之地,由此形成了行政主导下的发展“秩序”,同时,行政化的压力型体制对各级政府官员的行为具有强有力的约束作用,使得追求行政主导下的发展“秩序”因其政治上的“正确”而成为理所当然。
第五,国家治理体系和治理能力现代化目标的提出,使加快城管体制转型具有新的时代意蕴。城市治理作为国家治理的组成部分,要按照城市发展以人为本的价值取向,突出城市治理空间中城管转型的人本特质,把城管转型视为构建城市社会治理合作共治格局的生动实践,把城市社会治理合作共治作为基层民主生长和公共治理的活力空间,在公众参与和社会自治的实践中培养出推进社会治理合作共治的“行动者”,培育出社会治理合作共治的契约精神和合作精神,达到城管发展的“善治”境界。
第六,在国家治理体系和治理能力现代化的视角下,按照构建城市发展全社会合作共治格局的要求,确立我国城管转型的行动逻辑:以参与式治理理念推进城市治理的公众参与和社会自治的制度创新;以分权式治理理念确立城市政府作为城市管理权力主体的法定地位;以整体性治理理念构建执法、管理、服务“三位一体”的城市管理行政体系;以柔性化治理理念形成服务为先、灵活有度的城市管理方式;以智慧型治理理念重构网格化、共享化特征的城市管理运行机制。
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