政策选择的思路与原则

首先，推进农业支持政策改革、选择和构建新型农业支持政策体系，必须立足当前中国基本国情和经济发展阶段特征，深刻把握、统筹兼顾以下几个重要关系：

一是发挥市场配置资源决定性作用与加强政府支持的关系。选择新型农业支持政策，一方面，必须注重发挥市场配置资源、调节农产品供求和价格的决定性作用，这是农业市场化改革的基本要求，也是当前全面深化改革的关键内容。要坚持市场定价原则，完善农产品价格形成机制，重构粮食等农产品市场机制。另一方面，农业生产特别是粮食生产具有基础性、弱质性、外部性和多功能性等特点，加强政府对农业生产的支持和保护必不可少，因此要求选择符合WTO农业支持规则、干预扭曲程度小、市场化导向的支持政策手段和支持工具。

二是保障主要农产品有效供给与农业可持续发展的关系。我国农业资源日益紧缺，若政策目标过度强调农产品高自给率，将导致对农业资源的高强度利用、过度开发，由此将付出极大的资源、环境和经济代价，现行农业支持政策对此已有深刻教训。因此，今后政策机制的设计，既要保持适度合理的农业生产强度，确保粮食等主要农产品供给保障能力，又要考虑资源环境承载能力，使农业资源休养生息，实现农业综合生产能力的代际传承和可持续发展。

三是处理好提高农民生产积极性与地方政府重农抓粮的积极性的关系。在当前和今后相当长的一个时期，随着工业化、城镇化的深入推进，农资、土地、劳动力等农业生产要素成本将呈不断上升趋势，农业比较利益下降的压力将越来越大，由此导致的“弱者种地”“差地种粮”问题将更加突出。农业支持政策设计，必须通过保护农民利益、增加农民生产收益，来有效调动农民生产积极性，促进农民多种粮、种好粮。另一方面，多年来，全国产粮大县基本上都是经济小县、财政穷县。随着国家支农项目资金投入越来越多，要求产粮县配套的资金也越来越多，导致产粮越多，包袱越重、财政越穷。因此，在政策设计中，必须加大对主产区的农业综合服务支持，建立对粮食生产大县的利益补偿机制，千方百计提高地方政府重农抓粮的积极性。

四是立足国内与适度进口的关系。要适度进口大豆、棉花等资源型农产品，腾出国内宝贵的农业资源，确保稻谷、小麦等主粮基本自给，这是今后我国满足日益增长的农产品消费需求的必然选择，是我国的基本国情。因此，在政策设计上，必须体现国家粮食安全新战略的深刻内涵。一方面，综合采取包括价格支持、直接补贴在内的政策措施，确保立足国内，实现谷物基本自给、口粮绝对安全；另一方面，不断提高统筹利用国际国内两个市场两种资源的能力，推进实施农业“走出去”战略，逐步建立持续、稳定、安全的大豆、棉花等农产品全球供应网络。

其次，构建新型农业补贴制度，选择农业补贴的方式方法，应遵循以下基本原则：

一要量力而行、循序渐进。在今后相当长的时期内，中国作为发展中农业大国，农业生产方式落后、农业投入不足、农业发展水平低等问题将始终存在；农户数量大、经营规模小、农业比较效益低也难以在短期内改变。因此，建立和完善农业支持体系，必须从基本国情出发，立足当前、着眼长远，量力而行、尽力而为、循序渐进，建立稳步增长的农业支持投入机制，促进农业支持措施和补贴政策的制度化、规范化和科学化。

二要市场导向、遵循规则。选择农业支持政策，要以市场化为导向，坚持市场定价原则，最大程度减少对市场的干预和扭曲，有效发挥市场配置资源、调节农产品供求和价格的决定性作用。一般产品主要靠市场调节，重点产品也应尽量减少市场干预和扭曲。要根据WTO规则，确保支持总量、支持结构和政策措施符合WTO规则要求。目前中国的“黄箱”补贴还有一定空间^[37]，应用好用足“黄箱”补贴措施，对重点产品、重点地区探索建立与产量、种植面积等挂钩的直接补贴机制和市场扭曲程度相对较少的价格调节机制。

三要协调配套、提高效能。要注重整合支农惠农政策，发挥价格支持与直接补贴相互配套的政策合力与综合效能；统筹利用信贷、保险等机制，通过分工组合、功能互补，发挥政策的组合效应和规模效益；要注重协调国内补贴支持与边境保护措施，提高政策的有效性。

四要先立后破，先试后推。对粮食这样涉及国家经济安全的问题，针对现行粮价支持政策的改革调整，须在明确“底线”的前提下，先立后破，先易后难，先非主粮、后口粮，先试点、后推行，循序渐进，审慎推进，不追求一步到位，允许采取过渡性的制度和政策安排。可先行出台替代性政策，试点推行，使新政策与现行支持政策^[38]并行一段时期，考察新政策实施效果和问题。待新政策基本成熟后，再适时改革或取消现行政策，实行政策的平稳过渡。

第三，要明确政策指向、突出支持重点。根据我国的基本国情，建立和完善中国特色农业支持体系，要以增强政策的针对性、指向性和有效性为导向，以支持补贴重点产品、重点地区和关键环节为核心，突出解决农业现代化建设中的重点矛盾和关键问题，全面提高政策的综合效能。

一是明确支持的重点产品。纳入农业支持范围的重点农产品，主要有三类：

（1）对事关国家粮食安全的重要农产品，主要包括小麦、水稻等口粮品种。口粮生产支持政策，是确保粮食安全、实现保供给目标的关键支撑，必须予以优先支持。

（2）对市场供给和稳定具有重要影响的农产品，如玉米、油菜籽、食糖等产品，这是实现保供给目标的重要内容。目前我国大多数居民对食品价格仍然十分敏感，人们的承受能力特别是中低收入者的承受能力比较脆弱，直接关系到稳定市场预期、确保宏观经济健康稳定运行。因此，应给予必要的政策支持。

（3）部分进口敏感性农产品。如目前我国大豆进口量达到国内产量的4倍多，油菜籽、棉花的进口量分别占到国内产量近1/4，对国内生产影响明显，直接影响农民增收和市场稳定，也须给予适当支持。

建议目前重点支持水稻、小麦等口粮品种，再逐步拓展到玉米、生猪、奶牛、油菜、大豆、棉花等产品。

二是界定重点支持产区。要优先支持资源条件好、生产规模大、区位优势明显的大宗农产品主产区。一方面，增强政策的指向性，发挥政策的导向作用，建立主产区利益补偿机制，调动主产区重农抓粮的积极性，鼓励资源条件好的农区加快现代农业建设，夯实国家粮食安全的基础。另一方面，可以减少因范围过大引起执行、监管难度加大等问题，降低政策执行成本，提高政策效能。

三是注重支持关键环节。必须针对提高农产品单产、品质和产能，调动农民和地方的积极性，稳定市场、提高竞争力，促进增收等关键环节，采取指向明确、针对性强的支持措施，减少中间环节的漏损，提高政策实施效率。要进一步加大支持力度，加强农业基础设施、综合生产能力建设，完善和改革粮食直接补贴、农资综合补贴等措施，建立与农业生产挂钩的支持机制。

构建中国特色新型农业支持体系，必须从中国基本国情出发，以推进中国特色农业现代化建设为根本任务，以确保国家粮食安全为核心目标，坚持市场定价原则，形成以直接补贴为主体、价格支持为补充、综合服务支持为支撑，指向明确、重点突出、合理高效、操作简便的新型农业支持政策体系。