增强国际资源市场利用能力

从新中国成立到世纪之交，我国国内粮油需求基本依靠国内生产满足。进入新世纪以来，我国粮食供需与国际市场的联系日益紧密，并已经成为世界上粮油及替代品进口量最大的经济体。这一以前很难想象到的局面的形成，从根本上来说是由我国发展水平迅速提高引起谷物、油料、饲料等需求迅速增加而引起的，同时与大豆及粮油替代品关税保护率低使得我国成为农业最为开放的经济体之一也有着密切关系。不论原因、结果及影响如何，我国仅靠国内的水土资源很难满足城乡居民对口粮、食用油、肉类、酒类等方面的需求，并已经出现水资源严重缺乏、边际土地开发过多、耕地质量明显下降、污染问题明显加重的局面，适度合理利用国际资源不仅是平衡国内供需的有效手段，也是减轻水土资源压力、土地利用结构调整、改善生态环境的重要条件。要在确立立足国内实现粮食基本自给、提高统筹利用国际资源市场的能力的基础上，实施“立足国内、全球供应”的方针，形成与新时期国内外政治经济局势相适应的新型粮食安全战略。

1.加强进出口调控

在大豆和粮油替代品大量进口的现实背景下，我国需要摆脱长期存在的取舍重点不明确的局面，明确对大宗农产品品种如何定位、国内农业结构究竟如何进行战略性调整、国内生产如何与境外资源利用有机结合等重大问题，否则无法主动调控、陷入越来越被动的困境。重点要从以下层面考虑：

首先，确保口粮绝对安全、谷物基本自给。在当前粮油进口量大的经济体中，我国具有明显的特殊性。这不仅因为口粮消费部分达到2.4亿吨以上，而且稻谷口粮消费达到1.65亿吨左右。世界稻谷出口仅为3600万吨左右，我国稍有缺口，国际稻米市场就会出现震荡。近年来，世界谷物出口仅为3.5亿吨左右，在国际谷物进出口有其稳定格局的情况下，我国谷物供给缺口扩大、进口增加对国际市场的影响也会非常明显。因此，确保口粮绝对安全、谷物基本自给不仅是粮食安全方面的要求，也是树立负责任大国形象的需要。确保口粮自足，满足不同城乡、区域、不同群体的消费需求，长期来看也并非易事。为满足特殊需求，也需要进口一定数量的口粮。在农产品供求紧张的情况下，限制谷物出口的现象比较容易发生。对我国这样的人口大国而言，是冒不起这样的风险的。但从不同用途粮食重要性程度、提高经济效率的角度考虑，对饲料粮、工业用粮可以实行比口粮明显宽松的要求。对肉类、饲料、食用油、粮食深加工产品等的进口，需要考虑主动进口，并与贸易对象国建立比较稳定可靠的贸易关系。

第二，扩大贸易话语权。目前的国际贸易格局是在以新大陆国家、经济发达国家的主导下形成的。由于水土资源较为丰富、国家支持保护力度大，这些国家的农业竞争力很强，在政府、企业、行业协会等共同实施出口战略的过程中，已经在计价、关税、贸易方式、运输、基础设施建设、市场信息等方面建立起了一套利于其促进出口、获取较高贸易利益、促进国内生产的农业贸易体系。我国加入WTO时，对大宗农产品，尤其是大豆、棉花、粮油替代品争取的关税保护水平大大低于世界平均水平，随着国内劳动力、生产资料、土地、社会化服务等成本的上升，国内农产品的竞争力不断下降，面临的压力不断加大，大豆、食用油等产品的进口迅速大量增加，玉米、小麦等大宗产品面临的冲击明显加剧。而在现有的贸易框架下，我国很难实现对大宗品种的合理保护。因此，在今后的贸易谈判中，确实需要考虑利用我国在国际贸易、国际投资等方面取得的整体优势，加大对农业贸易领域谈判的影响力度，争取提高国内对大宗粮食品种的生产支持保护水平。目前在进口农产品的过程中，我国在市场信息、定价、贸易渠道等方面主动权很小，这就意味着需要付出更高的成本。今后，我国要在整合谈判力量、开拓贸易渠道、稳定贸易关系、建立货源基地、建设物流设施、完善信息网络、影响定价机制等方面采取措施，提升贸易主导权，获得与贸易大国相对应的贸易地位。

第三，实现对进出口与国内供给的统一管理。由于内外贸体制衔接不够、信息滞后、粮食流通体制改革不到位等因素影响，我国曾经多次发生国内丰产、净进口增加和国内减产、净进口减少的现象。只有实现国内供应与进口的统一管理，才能形成进出口和国内供给有机联结的局面。进一步完善进口储备制度，提高国家对进口部分的统一调控能力。探索影响国际市场的机制和方式，有效利用国家或进出口企业的库存平抑国际市场波动，为我国粮食进出口形成良好的外部环境。

2.实施“走出去”战略

全球粮食安全问题的本质不是资源、生产能力和粮食供给不足，而是主要分布在发展中国家的困难群体购买力不够。而要解决发展中国家的粮食安全问题，靠每年有限的粮食援助远远不够，长期有效的根本举措是提高他们自身的粮食产量。他们的粮食生产水平提高以后，不仅可以加快解决国内粮食供给不足、结构不合理、营养不足的问题，而且可以出口部分粮食，形成创汇能力，为发展经济提供更好的基础。更为重要的事，发展中国家粮食安全状况得到改善后，国际市场粮食供求关系就会明显宽松，这样我国进口粮油的国际市场环境就会明显改善。

总体来看，世界可耕地面积为48.8亿公顷，耕地面积为13.8亿公顷，尤其在南美洲、非洲，大量可耕地没有开发。在我国部分周边邻国，粮食生产潜力也很大。要将国际农业技术合作、建立境外粮食生产基地作为我国粮食安全战略的重要方面，加快迈出历史性新步伐。利用“一带一路”、东盟“10＋3”等平台，抓紧建设一批农业方面的项目。加大对建立国际农业科技示范园区的建设，加强国际农业科技、教育、投资等方面的合作。在金融、税收、关税、设备、信息等方面制定完善政策，加大对境外农业投资主体的培育和支持力度。