“铁三角”中的政策问题建构权

根据“三权分立”的原则，政策问题建构权是由立法部门代表人民来行使的一种权力，行政过程并不包含政策问题建构权的行使，因为行政部门被界定为对政策的执行，所拥有的是执行权。直到19世纪中期，根据这种分权原则而建立起来的治理体系都是把政策问题建构权交由立法部门的。但是，随着自由市场经济中出现了垄断问题，促使行政部门的规模以及职能范围快速扩大，以至于逐渐显现出了行政权畸重的状况。在20世纪30年代，经济大萧条引发的“新政”以及第二次世界大战使得行政部门的权力得到了极大的扩张，造成了“行政国家”的局面。结果，大部分政策创制权被从立法部门转移到了行政部门。

在公共部门中出现的这种政策问题建构权的转移，使得利益集团可以通过公开的或隐蔽的途径去影响政策问题建构权的运行。从近代政治发展的情况看，是在19世纪后期开始，利益集团不断地发展壮大了起来，并逐渐显示出积极影响政治和干预政治的热情。到20世纪，利益集团在政策问题建构方面发挥影响作用的状况已经成为一个不争的事实。虽然美国的宪政结构并没有发生改变，但现实中的政策问题建构权已经从立法部门扩散到了行政部门和利益集团手中，从而在政策问题建构方面形成了一个所谓“铁三角”（Iron triangles）的格局。20世纪80年代，政策问题建构又出现了新的变化，这就是“政策网络”的出现，它打破了“铁三角”的格局，促使政策问题建构权进一步扩散。

卡特总统在卸任总统的告别演说中认为，美国存在着有影响力的特殊利益集团俘获政府决策的问题。的确，从“二战”后的情况看，几乎每一位美国总统都受困于国会、官僚体系以及利益集团的三角关系中。早在1939年，欧内斯特·S.格里菲思就指出，“在立法者、行政人员、游说者、学者这些对具体问题感兴趣的人之间所形成的关系要比国会和行政部门间的一般关系更为真实。换句话说，那些试图对政府行为现行模式作出理解的人如果不拘泥于正式制度的话，就会在他对特定社会问题‘漩涡’的关注和研究中发现事件实际发生过程的清晰图像。”^[32]也就是说，在格里菲思看来，正式制度所规定的政策过程中的参与者与实际的政策制定过程中的参与者是不同的。政策制定是发生在问题“漩涡”（whirlpool）中的，而这个“漩涡”则是由那些对政策议题感兴趣的人组成的。

由此看来，实际的政策制定是基于专业化知识，而不是基于参与者在宪法结构中所处的地位进行的。为了理解这一问题，格里菲思考察了国会委员会经常使用的方法和手段，并认为，内阁、总统和党内组织等协作机构在政策过程中的有效性被国会委员会和专业游说者等专业团体的作用“粉碎”了。“最重要的是这些专业团体经常召开非正式会议，这些会议完全或者几乎完全是非官方的，但实质性的工作正是在这些非正式会议中完成的。”^[33]他总结道：“今天美国政府中盛行的精神不是审查与平衡，也不是权力分立，而是植根于政府权力的分散趋势而出现的多元主义，以及社会团体的快速成长。”^[34]格里菲思所揭示的这一现象是非常重要的，但可惜的是，由于当时学术界的注意力被正在发生的“二战”所吸引，因而没有给予格里菲思的观点以足够的重视。

在格里菲思“漩涡”的基础上，J.利珀·弗里曼提出了“子系统”（sub system）这一更适合于进行政治分析的概念。他认为，“子系统是指特定领域的政策在制定过程中由参加者或者行动者所形成的互动模式，虽然存在多种类型，但与我们最相关的子系统是由行政机构，国会委员会以及与政策密切相关的特殊利益集团所组成。”^[35]在弗里曼看来，很多决策都是在子系统中作出的，是在系统内部“子单元”（sub-units）的互动之间完成的。正是国会和行政部门在与利益集团的互动中所形成的“关系网”，构成了政策过程的结构背景。不过，这样一个系统并没有实现各主体之间的力量均衡，相反，宪法所规定的由国会和行政机构代表的公共部门所掌握的决策权现在越来越多地被利益集团接手了，政策制定越来越多地被“外包出去”（farmed out）。

与之相伴的是，政策创制的痕迹越来越不明显，更多的政策问题是在主体的互动中自然形成的，是一些特殊关注被长久积累了下来所产生的结果。一些日常关注的议题可能并不具备吸引广泛兴趣的魅力，但在参与者反复的互动中，加上专业知识的积累以及议题关注的延续性，都使累积下来的观点在政策问题建构中占据了一席之地。虽然子系统所关注的往往是那些辅助性的或者细枝末节的政策问题，但正是这些关乎日常生活的问题，构成了公共政策整体的大部分。可见，相对于“漩涡”一词，“子系统”的概念更明确地揭示了政策问题建构的战场是如何从正式系统中转移出来的，反映了政策问题建构权扩散的状况。

杜鲁门的研究证明了政策问题建构权跨越宪法框架的事实。根据杜鲁门的观察，美国政府活动实际上一直都在规避宪法所作出的行政与立法权的划分，“这些规避的方法使政府看起来像是不断变化的封建性的集合体，使它在不断的变化面前能够纵横捭阖。这些非正式制度中的一些控制方法在总统机构中出现，一些方法则出现在立法机关中，而另一些则在政府之外的个人和集团身上体现。这些方法被下级行政机构运用，更多地涉及所有的利益集团，这些方法尽管非正式但被主要的参与者默认。”^[36]当杜鲁门写下这段话时，他所关注的是宪法框架之外的关系网络，也就是由利益集团参与形成的复杂的和非正式的网络。

通过这一考察，杜鲁门发现了一种新的关系网络，并认为这种新的关系网络带来了美国社会中的新的游戏规则，那就是，“在政府采取行动前应当同受到影响的个人和集团进行磋商。在大多数情况下，这种磋商是人们认为政策‘公平’的前提。”^[37]由于利益集团在政策过程中开展了积极行动，政策过程中的价值评估也发生了相应的变化。杜鲁门对利益集团在政治过程中的作用是持肯定意见的，他认为利益集团为我们展现出了社会主体参与政策问题建构的画面，推动了多元主义政治的发展。但是，杜鲁门对多元主体在政策过程中的作用并没有开展具体的研究，也没有发展出“政策网络”的概念。

在多元主义语境形成的20世纪50年代，我们看到了利益集团与国会、行政部门共同完成政策问题建构的局面。但到了60年代，人们发现多元主义并不能准确地解释现实的政策制定，在大多数情况下，国家的政策过程仍然是由精英主宰的。不过，此时对于精英的理解已经受到了多元主义的影响，以至于人们所看到的精英并不是单一的机构或者个人，而是精英群体。而且，精英群体内部是分裂的，包含着代表不同利益的精英。这样一来，注意力也就集中到了精英内部的次级系统，从而使得这一时期关于政策制定的研究给人的总体印象就是强调子系统的重要性。当道格拉斯·凯特创造了“影子政府”的概念时，更是加深了人们的这一印象：没有什么是和利益集团无关的了。

与格里菲思一样，凯特对美国政治上“书面上的”（literal）与“活生生的”（living）结构进行了比较，努力去弄清分权的部门之间是如何创建联盟去影响政策制定的。正是在这一研究中，他提出了“影子政府”（subgovernment）的概念并用它去描述美国食糖进口配额决策中的一些关键人物是如何形成网络的，从而揭示出“影子政府”中的政治权力“大部分属于制订配额计划的国会农业委员会的主席，但老资格的文官，美国农业部的食糖部门都在分享这一权力，另外，国内甜菜和甘蔗等糖业生产者、食糖提炼厂以及国外生产商的华盛顿代表也在提供建议”^[38]。也就是说，美国食糖进口配额政策是由国会的专业委员会、行政部门和实力雄厚的商界利益集团构成的网络所苦心打造的。

在兰德利·里普利和格雷斯·富兰克林的研究中，“影子政府”的概念得到了更为清晰的界定：“影子政府是个体组成的集群，他们在既定的政策的主体领域中有效地控制了常规决策……一个典型的影子政府的组成包括众议院和/或参议院的议员，国会工作人员，一些官僚和一些对这一政策领域感兴趣的集团和组织的代表。”^[39]在里普利和富兰克林看来，“影子政府”是“政治行动者的小集团，包括政府部门和非政府部门，他们专注于某一具体的议题领域。国家议程创立的复杂性成为影子政府出现的部分原因，而影子政府一旦出现，他们就会努力维持这种复杂性”^[40]。政策问题建构就是在这样一个由国会委员会、官僚体系以及利益集团所形成的小集团中完成的。在这里，“小集团”的概念推翻了多元主义关于竞争性的利益集团均等机会的假设。从“小集团”这个角度看，政策问题建构权其实被限定在了由一些强势利益集团和国会、官僚组成的封闭网络中。也就是说，政府官员、国会议员与利益集团形成了一个相对封闭的小圈子，他们联系紧密，行动一致。政策问题建构就是在这样的联盟中完成的，洛伊形象地将这个小圈子称为“铁三角”。

在研究美国农业政策制定的过程时，洛伊写道：“每个系统中的政策是基于一个三角交易模式，包括中央当局、国会委员会或亚委员会，以及地方农场主联盟。三角的每一边都补充并支撑着其他两边。”^[41]在这种三角交易模式中，国会、政府和利益集团相互支持，共同构成了一个坚固的“铁三角”。在这里，公共领域与私人领域之间的区分变得模糊了，这不是源于公共部门对私人部门的入侵，而是因为来自于私人领域的利益集团以自己的特殊利益俘获了政府。为了描绘私人利益是如何征服了公共部门的，洛伊用了“征用”（expropriation）一词描写利益集团是如何参与政策过程的。

关于“铁三角”内部各方是如何行动的，彼得斯作了更为详细的解剖：“‘铁三角’中的每一个参与者都需要借助其他两方来实现自己的目标，而实现的方式是象征性的。压力集团需要政府机构为它的成员提供服务，以及为他们如何有效地参与政府提供指导建议；而政府机构则需要利益集团为它的项目在那些因受项目影响的客户中争取政治支持，……压力集团需要国会委员会作为国会内部的倡导者。委员会则需要压力集团为它的国会议员争取选票，并对其成员解释，他们在国会中表现出色。压力集团也可以成为忙碌的政治家的政策想法和研究的有价值的来源。最后，委员会成员需要行政机构作为一种为他们的选民提供服务的、进行政策创新的工具。”^[42]在政策议程中，由于“铁三角”的形成，致使联邦政府也不再铁板一块，而是由不同利益驱动的机构构成，不同的利益集团可能俘获的是不同的政府部门。但是，总的说来，在“铁三角”关系中，三方之间相互支持并相互制约，共同作用于政策问题建构。

从“漩涡”到“子系统”，再到“影子政府”，最终是“铁三角”。这些标签产生的年代不同，所处的背景也不同，但都“专注于具体问题领域中的小政治团体，其中有政府的行动者，也有非政府的行动者”^[43]。事实上，由于联邦政府结构上的日益松散，功能上的日趋分散，职能区分上的日渐模糊，导致了政策问题建构无法再局限于联邦政府层面。这一局面的出现意味着联邦政府无法再主导政策问题建构，政策问题建构权也就不再是由联邦层面上的某一特定机构来行使，而是分散到了政府不同层级中的不同机构中。这样一来，政策问题建构也就不再是由传统意义上的公共部门来完成，而是进入了多元主体的互动之中。也就是说，政府权威碎片化了，一方面，拥有政策问题建构权的政府成员范围扩大了，使得利益集团有了更多的机会去与之建立联系；另一方面，政府在规模和职能范围上都大幅扩张，如插手于基础教育、城市公共交通、环境整治等方面，从而扩大了利益集团参与政策问题建构过程的截面。

不过，“铁三角”这一概念的提出与流行表明，利益集团的参与并没有改变精英治理格局，政策问题建构权依然存在于僵化、封闭的“三角”内部的精英手中，而不是实现了向全社会的扩散。而且，普通社会成员想进入“铁三角”也是非常困难的，事实上，那是根本不可能的。尽管利益集团进入政策问题建构过程给了学者们多元主义的联想，也确实在形式上表现出了影响政策问题建构的方式和途径的多样化，但在实际上，并不像多元主义所认为的那样，竞争性的利益集团都可以通过竞争的途径进入政策问题建构过程之中。只有少数的强势利益集团才能够进入政策问题建构过程中，才能够与立法部门、行政官僚结盟而构成“铁三角”和享有政策问题建构权，而多元主义所畅想的平等竞争的局面并未出现。