农村人口向城镇迁移的制约因素与对策思考

李　刚　任萃颖

一、农村剩余劳动力转移的权宜性、不完全性和结构性特征

(一)农村剩余劳动力转移的权宜性降低了资源配置效率

从大量的研究文献中可以发现这样一种规律，即农村劳动力转移的兼业性特征，大量的农村劳动力转移是离土不离乡的状态，农民工长期处于“候鸟式”转移就业状态。吴玲对黑龙江省农村劳动力转移的调查中发现有近60%以上的农民属于季节性和临时性的外出就业。因而，我国农村劳动力向城镇转移受到户籍制度的限制难以转变为市民身份，这就决定了农村劳动力向城镇转移就业的目标是改变其收入构成和增加收入，并没有完全实现刘易斯模式当中由于城市产业发展出现的农村剩余劳动力被城市产业发展完全吸收的情况，改变收入结构和增加收入的动机决定了其转移的属性具有权宜性。农村剩余劳动力转移的权宜性特征对劳动力配置效率的影响体现在:一是对农村劳动力收入稳定性的影响。季节性外出务工导致其经常变换工作岗位和寻找就业机会，机会成本远大于收入增加;相对固定在非农产业和城镇二三产业的农村劳动力由于享受不到城镇居民同等待遇导致其在城镇生活成本增加;二是对农村劳动力人力资本价值的影响。我国大部分农村劳动力外出务工具有典型的兼业性特征，接受过职业技能教育的数量相对较少。

(二)农村剩余劳动力转移的不完全性导致次生问题日益突出

从理论研究角度对农村剩余劳动力在城镇务工一般意义上称其为“农民工”，这种称谓显示了其特殊的身份属性，一方面亦工亦农(既是工人又是农民)，另一方面又非城非乡(既非城市居民也非完全意义上的农民)。农村剩余劳动力转移与农村人口迁移在我国特定的户籍制度背景下有着不同的含义。农村剩余劳动力转移不论及转移的动机如何，都具有流动性的特点，并非固定在某一地区从事某向专业化的经济活动，在我国研究农村剩余劳动力转移离不开户籍制度的特定约束。在户籍制度约束的背景下，农村劳动力在城镇务工不仅决定了自身不具备城镇人口的生活固定性和职业稳定性，还表现在家庭成员难以共同获得稳定在城镇生活的基本条件，尤其是子女受教育的条件，因而出现了农村剩余劳动力转移的不完全性导致的次生问题。根据中国农业大学对农村人口留守问题的调查，目前全国有8700万留守人口，其中包括2000万留守儿童、2000万留守老人和4700万留守妇女。大量的农村适龄劳动力外出就业产生的次生问题主要存在于农村劳动力转移过程中出现的非经济成本方面。一是社会成本的缺失。由于农村劳动力转移的不完全性存在，青壮年劳动力外出务工降低了家庭留守成员的生活质量，“留守儿童”、“留守老人”出现的种种社会责任问题成为农村劳动力转移过程中非经济成本的重要构成部分，而这部分成本又难以从外出务工获得的收益补偿。青壮年劳动力外出也增加了家庭留守成员的劳动强度，虽然外出务工获得的收益能减轻家庭成活压力，但是带来的社会成本却无法用外出务工收益衡量。二是保障成本缺失。农民在从事农业生产中的自身权益保障(主要是社会保障)是通过土地经营获得的，在不从事农业生产的情况下自身权益保障是通过从事职业获得的收益保障。目前大部分农民非固定性的从业特点决定了其自身权益保障是非稳定性的，尽管国家允许农民工社会保障的迁移，但就业的非稳定性弱化了对自身保障的能力。

(三)农村剩余劳动力转移的结构性弱化了农村经济发展的能力

农村剩余劳动力转移的结构性特征主要是指年龄结构和受教育结构。目前农村剩余劳动力转移就业的结构性主要表现在两个方面，一是青壮年在外出务工人员中所占比重大;二是受教育结构以初高中文化为主，占到全部外出务工人员比重的78%左右，可以说目前农村当中受过一定基础教育、接受过职业技能培训的青壮年劳动力固定性或兼业性在非农产业和城镇从事二三产业成为主体。农村剩余劳动力在城镇从事非农产业一定程度上为城镇发展提供了无限的劳动力供给，但同时也是农村经济发展中相对优质人力资本的流失。在这里，农村当中相对优质人力资本外溢从本质上并不一定属于农村剩余劳动力的范畴，当人力资本作用发挥的相应条件不具备，以及使人力资本进一步发展的条件不具备时，就会发生外溢。农村经济发展由于长期以来以农业生产为主，农村产业结构体系中农村工业化发展缓慢，对农村劳动力就业的吸纳能力有限是导致目前农村劳动力出现结构性转移的重要原因，大量相对优质的人力资本从农业生产体系中“溢出”侵蚀了新农村建设的主体，影响了农村经济和农业现代化的发展进程，也可能成为进一步强化城乡二元发展结构的诱因。

二、推进农村人口向城镇迁移的对策

(一)构建农村人口向城镇迁移的制度体系

农村人口向城镇集聚和农村劳动力向城镇实现产业转移是提高城镇化率的主要途径，是工业化发展到中期阶段提高城镇化发展水平的人口基础。要提高城镇化率和提升城镇化发展水平除了不断增强城镇化的产业支撑体系以外还要在制度体系上采取措施鼓励一部分农村劳动力向城镇转移。建立鼓励农村土地流转和连片经营的激励制度体系。建立农村土地流转和连片经营的直补制度是目前破解农村土地流转困境的有效手段，国家在财政直补农民的基础上给予将土地向外流转的农民予以土地流转直补，农村土地流转直补可以采取弹性补偿方式，即流转期限短直补资金少，流转期限长直补资金多的方式进行补偿。同时在乡镇一级建立农村土地流转市场，只有在农村土地流转市场上进行交易，签订有效合同，并且由乡镇政府在耕作期限内进行认定的基础上的农民才能得到土地流转直补。这样，乡镇政府既能对农村土地流转进行实施监控，还能促进一部分流转意愿不强的农民将土地通过流转市场转包出去，从事二三产业发展。在此基础上，对签订长期转包合同并具有城镇转移的意愿的一部分农民可以放宽进城限制，促进一部分农民能真正离开土地。

(二)形成合理的城镇发展体系，重点发展中小城镇

合理的城镇发展体系不仅是指大中小城镇体系规划发展的格局，更是将城镇体系进行合理划分规模等级，合理规划职能，合理确定主导产业。一是应合理划分规模等级，重点发展人口在3万人到5万人规模的中小城镇，形成合理的中心城市、县和中小城镇的城镇层级结构。合理的层级城镇发展体系有利于将过于集中在大中城市等别是大城市的农村外来人口分流。二是城镇化的发展政策取向重点应向发挥城镇化的集聚效应和扩散效应以及形成合理的城镇层级结构方向发展，使中小城市和中心城镇构成城镇化的核心，发挥其在农村劳动力转移中的积极作用。在合理确定规模等级的基础上有条件、有计划、有组织地率先在县一级城市鼓励农民进城。三是合理划分城镇职能。在充分发挥区域中心城市在统筹城乡发展中的核心带动作用的基础上，重点划分中小城镇的职能和发展类型。

(三)推动城乡产业融合发展，拓宽农村人口迁移的渠道

在工业化进程中实现统筹城乡发展、促进农民增收应在产业结构调整中促进城乡产业融合发展，强化城乡产业的关联度。首先，促进城市产业链条向农村延伸。结合各地区工业发展的优势和特点着力带动县域工业化发展，突出县域经济在统筹城乡发展中的载体地位。实施城区工业外移策略，鼓励一些中心城市的优势产业及其服务体系向城乡结合部以及中心镇转移，统筹各县(市)产业发展的方向，优化产业布局，形成工业发展板块，与市区工业发展既相衔接，又各具特色。政府在税收、信贷、土地供给等方面提供优惠措施，这不仅能有效促进中心城市产业转型也带动一部分农村转移劳动力实现就业。突出工业园区建设，对工业园区内的道路、供水、供电设施列入省级发展规划，统筹安排，加强工业园区基础设施建设。在金融、财政税收方面给予更多的优惠，降低企业进入的成本，鼓励、整合、促进农村工业向工业集中区转移。发挥中小企业贷款担保机构的作用。

(四)开展农村劳动力职业技能教育，提高农民转移就业的能力和发展现代农业的能力

一是加大资金投入，为农村职业教育健康发展提供物质保障。在实施“阳光工程”的基础上，对参与此项目的各种培训机构，制定优惠的政策，鼓励企业与培训机构联合，对于吸纳职业学校毕业学生的企业给予一定的税收优惠，并在贷款担保方面积极支持。对于企业联合举办农民职业技能培训的机构必要时给予一定的教育补贴。逐步形成以政府为主导的、以多种培训机构为实施载体的，联合企业和其他部门的多元化职业教育投入机制。二是建立和完善以就业为导向的农村劳动力转移培训体系。农民职业技能培训首先要结合农民增加收入的实际情况，在进行农业生产技能培训的基础上，开展其他项目的培训内容，比如养殖业、园艺等促进农民致富、改善农民收入结构的技能培训;其次是结合城乡劳动力市场的需求状况，制定符合就业需求的培训内容，促进农民从事农村二三产业发展或进城务工，增加农民收入。

(中共吉林省委党校)