国外农业政策的主要目标

第一节　国外农业政策的主要目标

一、发达国家农业政策的主要目标

长期以来，保护主义是绝大多数发达国家农业政策的主旋律。农业支持和保护政策的手段主要有三种，即进口关税、出口补贴和生产者支持，但各国的侧重点有所不同。发展中国家因财政收入相对不足，主要以进口关税手段为主，平均税率超过60%，印度甚至高达100%；美国主要以生产者支持为主，2002～2007年各项农业补贴达1185亿美元，但进口关税和出口补贴较低；欧盟由于农业竞争力较低，三种手段的保护程度均很高。2005年，欧盟的农产品进口关税约为30%，国内支持占农业总产出的32%，出口补贴相当于美国的25倍。

发达国家在不同时期的农业政策虽各有重点，但总体来讲，其政策指向的目标是相对稳定的。如美国学者威尔科克斯等曾在《美国农业经济学》一书中指出，美国农业政策的主要目标是：①按合理价格为国内人民提供充裕食品；②创造一种形式，以使农业经营中使用的资源能够收到等于非农业职业中使用的类似资源所挣得的利润；③在农村地区建立一套与城市地区人民的愿望和地位平等相一致的家庭和社会制度；④建立关于食品和农业的对外政策，以增加商品出口，满足对外粮食援助承担的义务和扩大发展中国家的市场；⑤建立一个符合于能够无限期地维持健康生活环境的农业生产系统⁽¹⁾。

欧共体成员国在其共同签署的《罗马条约》第三十九条第一款中，明确规定了欧共体的农业政策目标，即：“①通过促进技术进步，并通过保证农业生产的合理发展，以及对所有生产要素特别是劳动力的最佳利用，来提高农业生产率；②特别是提高从事农业劳动的个人收入，从而保证农业人口的生活维持在一个较高水平上；③稳定市场；④保证供应的可靠性；⑤保证消费者可以以合理的价格得到供应。”

Birmingham大学经济学教授L．阿兰·温斯特曾对20世纪80年代部分经合组织成员国在其官方出版物中提出的农业政策目标进行过系统梳理，并列出了一个表格（见表4.1.1）。

表4.1.1　部分经合组织成员国公布的农业政策目标

注：X表示此目标在相关国家报告的目标部分被清楚地提及；

O表示此目标在相关国家报告的其他部分被提及；

I表示此目标可以从直接相关的法律公文中找到，正如在有关国家报告中被提及一样；

空白表示没有关于该目标的材料。

L．阿兰·温斯特同时还指出，虽然上表包含了经济发达国家农业政策的几乎所有目标，但不同国家在不同历史时期，对上述各具体农业政策目标的权重选择是不一样的。另一方面，这些目标之间并非是协调一致的，“因为它包含了所有困扰农业政策冲突的因素。例如，公平的报酬可能与合理的价格相冲突，效率可能与调节救济相冲突、供应的稳定与储存相冲突。因此，权衡是不可避免的，政治因素随之而来”⁽²⁾。

由此可以看出，发达国家的农业政策的目标一般指向4个方面，即：农产品生产者——农民利益、农产品消费者利益、农村社区的环境保护及促进区域协调发展。当然，对农民利益的保护是其中最核心、最重要的目标。

二、发展中国家农业政策的主要目标

第二次世界大战以后，许多发展中国家采用了优先发展工业的战略。对工业实行保护政策，给工业以大量补贴，提高农业所需工业品投入的价格，压低粮食和农业原料的价格，希望通过工业的发展带动农业和整个经济的发展。结果事与愿违，在这种“以农养工”的策略下，发展中国家的农业产值在GDP中所占比重迅速下降，而农业劳动力在全部就业量中的比重却缓慢下降，两者间出现极不对称的现象。二元结构没有消除，城乡之间、工农业之间的发展差距反而扩大了。农业发展的停滞导致普遍贫困，大量失业，收入分配不均，经济增长停滞等一系列社会和经济问题。大量资金投放在城市，传统农业得不到改造，城乡收入差距扩大，使贫困的农村人口大量向城市迁移，这不仅加剧了城市的失业，而且还影响了农业的发展，使城乡双重失业并存，带来城乡之间的“相互毒化”。自20世纪60年代以来，很多发展中国家开始注意城乡的协调发展，对城乡关系进行再探索。这些国家开始摒弃先前那种“先集中在城市发展工业，再回到农村，支持农业发展”的路子，开始注重城乡统筹发展。

第一，改善农业生产软硬环境，增加农业投入

巴西政府在1965～1985年用于农业的政策资金累计约2191亿美元，其中310亿用于农业补贴，其他用于投资和市场政策。1985年非洲国家元首和政府首脑会议通过的《1986～1990非洲经济复兴优先纲领》指出，“对农业的投资占总投资的20%～25%，这是比较理想的”。

第二，进行土地改革

主要有两种形式，即“规模缩小式”和“土地银行式”。墨西哥把大土地所有转变为小农场所有；巴西则是由联邦政府向农民提供信贷用于购买农村地产，从而推动社会基础设施建设；菲律宾则是先征收土地分配给无地或少地农民，然后由土地新主人分期向土地银行交付土地购买费，银行再付给原地主。

第三，乡村工业化

在农村地区开设工厂，使农村剩余劳动力离土不离乡就业，增加收入，缩小城乡差别。泰国政府在第四个五年计划期间（1977～1981），开始着重发展小规模劳动密集型农村工业，以后又采取多项计划和措施来促进农村工业化。

第四，优化城市布局

发展中国家一般采用三种形式布局城市，发挥城市的带动作用。一种是扩散化布局，使经济增长由中心城市向外围扩展。第二种是设新城，以边远资源开发地区或者以进行“绿色革命”的地区为新城建设点，形成新的增长极。1967年巴西政府为了加速边远农村的开发，在远离海岸一千公里的亚马逊大森林中的马瑙斯建立增长极以带动整个亚马逊地区的发展，1974年后，在这个增长极的辐射下，亚马逊地区又建立了17个次增长极，形成了带动整个区域开发的发展网络。第三种是发展小城镇，在广大的农村地区形成多个经济增长点。