为多边合作做准备

在选定了多边主义作为主要的合作形式之后，美国开始在对外与对内两个层面着手。由于多边合作是一场“集体舞”，而不是美国的“独舞”，它的政策重心主要放在了外交上。为了弥合其他国家与美国在艾滋病问题上的认知差距，美国政府积极利用已有的多边机构——联合国，推广这一新的“安全理念”。而在内部，也为了新的多边合作的展开进行准备。但是，国内的资源动员并没有做到为解决国际安全问题而“全力以赴”的程度。在资金投入以及机构整合上都只是差强人意。

在安全化的过程中，安全事务界定者的权威性是至关重要的。^[78]联合国安理会作为讨论国际安全议题最为重要的机构，如果能将艾滋病问题列入议程，象征意义将是巨大的。1999年底，美国政府开始积极谋求将艾滋病问题纳入安理会的讨论日程。

这一外交努力的直接推动者就是美国驻联合国大使理查德·霍尔布鲁克（Richard Holbrooke），他也是国会访非代表团的成员之一。在目睹了艾滋病在非洲造成的严重后果后，他决定要有所作为。与他同行的参议员拉斯·范戈尔德（Russ Feingold）回忆道，“回到飞机上，霍尔布鲁克拿起了电话。……我看着他打电话给秘书长，告诉他我们必须召开关于艾滋病的安理会会议。秘书长说：‘我们不能那么做。艾滋病不是一个安全问题。’”^[79]这种态度在最初十分普遍，除美国以外的常任理事国都与秘书长的态度相同。甚至连霍尔布鲁克身边的工作人员都说：“不能这么做，这是不可能的，这不在宪章范围之内。”^[80]

但美国的尝试并未停止。1999年12月，美国将这一议题提交给安理会的一次非正式会议。对于许多长期受到艾滋病问题困扰的非洲国家来说，它们早就期望国际社会能够更加重视这一问题。因而立刻表示赞同。而中国、法国、英国在此问题上的态度也逐步发生了改变，不再反对美国的提议。在霍尔布鲁克看来，

我们的主要反对者是俄罗斯，它不想违反安理会的标准规则——“不能讨论内部事务”，这很讽刺，因为俄罗斯是艾滋病增长率最快的三个国家之一，其他两个是乌克兰和爱沙尼亚。俄罗斯人对此很不高兴。最后他们终于妥协了，但好像在惩罚我们似地说，“好吧，如果你坚持，但我们是不会发言的。”我们才不在乎呢。^[81]

在取得了安理会理事国的默许后，2000年伊始，美国利用担任轮值主席国的机会，将1月份宣布为非洲月，并于1月10日召开了“艾滋病对非洲的和平与安全的影响”的会议。除了15个安理会理事国，另有24个国家参与了讨论。^[82]美国副总统戈尔出席并支持了此次会议，而且，包括联合国秘书长、世界银行行长、联合国开发计划署署长、联合国艾滋病规划署主任在内的重要国际组织负责人也出席并发言。可以说，以这次会议为起点，艾滋病问题是一个安全问题的观念逐步得到国际社会的确认。

首先，这次会议上，许多国家和国际组织进一步讨论了艾滋病问题作为一个安全议题所具有的含义。在会议的主席发言中，戈尔呼吁各国“探索世界安全的全新定义”，称这一会议“为安全理事会关心更广泛的安全问题并就其采取行动创立了先例”。^[83]这场关于艾滋病问题的“安全”含义的讨论涉及三个方面的内容。

第一，强调艾滋病问题的严重性以及应对的必要性。与美国1999年的国家战略报告相似，许多国家的发言列举了大量数据以指出艾滋病问题的后果堪比战争。联合国秘书长安南称，“艾滋病对该地区（非洲）的影响不亚于战争本身造成的破坏。事实上，在某种程度上艾滋病的影响更甚”。^[84]由于艾滋病传播破坏国民社会经济生活的方方面面，如果“不能明确和勇敢地面对艾滋病带来的问题，我们在联合国会议厅和其他国际场所的一切努力都将化为乌有”。^[85]

第二，强调艾滋病问题与战争及武装冲突之间的关系。会议指出，艾滋病的传播加剧了贫困，降低民众的安全感并损害善治，而安理会所关注的和平与安全问题是不能与冲突背后的社会经济根源分开的。与此同时，战争也会加速疾病的传播，其对资源的消耗也削弱了国家政府对卫生事业的投入。纳米比亚的代表如此理解在安理会对艾滋病问题进行讨论的意义：“虽然艾滋病问题不在安全理事会职权范围，但是安全理事会维持国际和平与安全的首要责任将大大有助于减轻艾滋病对非洲的影响。通过有效地处理非洲的冲突局势，安全理事会无疑将帮助非洲各国政府用更多的资源解决社会和经济问题”。^[86]

第三，强调各国以及国际社会对艾滋病问题的应对必须拿出进行一场战争的决心，以坚定的政治意愿、空前的物质投入和竭诚的全球合作来实现这一目标。戈尔把艾滋病叫作“一个必须被打败的全球侵略者”。^[87]许多发言都将对艾滋病的防治比喻成一场战争，一场全球参与的战争、一场人类对于病毒的战争、一场体现这个时代的伟大的圣战。这种措辞在一定程度上是为了用“安全”这一最高级别的政治语言改变一些政府对艾滋病问题曲解和漠视的态度。“我们把艾滋病危机放在世界安全议程的最高位置。我们绝不低声地谈论艾滋病，绝不仅在秘密会议、以秘密和羞愧的口气谈论艾滋病。……我们在这里、在这个地球上伟大论坛之一公开地、大胆地以紧迫感和同情心正视这一威胁”。^[88]

在发言的所有国家和国际组织代表的发言中，都或多或少地涉及上述三个方面内容中的一个或多个。这不仅使得各国在国际层面达成共识，还将反过来强化艾滋病作为安全问题的国家观念，如澳大利亚代表所言，这些发言“不仅让我们在这里提高认识，而且……会员国能够把各项发言提交给本国政府”。^[89]

其次，除了内容本身以外，这种讨论问题的角度与方式也为大多数国家与国际组织领袖所接受。如美国所期望的，许多国家，包括非洲地区以外的国家，都扩大了对安全议程范围的理解，使得艾滋病问题顺利地被看作“安全”问题：“存在着对安全的军事和非军事威胁，社会结构和国家结构的崩溃不可否认是一项和平与安全问题”，^[90]“任何威胁非洲社会和经济发展的问题也威胁到非洲的政治稳定。只要艾滋病流行继续扩大，政治稳定与和平必受影响”。^[91]它们的立场并非是一味地附会美国这一最富权势的大国，而是真切地认识到艾滋病传播带来的严重危害。这场讨论并不以政治立场或意识形态画线，包括古巴，都赞同这一议程设置。美国在国际上成功地塑造了一个新的安全议程，很大程度上是因为这满足了发展中国家的实际需要。

此外，国际组织的代表，包括世界银行行长、联合国开发计划署署长以及联合国艾滋病规划署主任都指出，艾滋病问题不是一般的健康与发展问题，而是一条新的安全战线。而之前认为艾滋病问题不是安全问题、不应纳入安理会议程的联合国秘书长安南也改变了看法，称假如关注非洲却不讨论艾滋病问题，“安理会的工作就没有做好”。^[92]

美国的外交努力是十分成功的，艾滋病问题是安全问题的观念得到其他国家的认可和接受。安理会于2000年7月17日通过关于艾滋病问题的1308号决议，以联合国文件的形式进一步固化了会议的讨论成果。决议重申了艾滋病传播可能对社会所有部门造成影响，引起社会不稳定并导致紧急情况。^[93]除了在国际舞台上积极活动，提升各国对艾滋病问题的认识外，美国也着手在国内为多边合作做准备。与在外交上积极作为、不达目的决不善罢甘休的作风相比，美国在国内的准备则因机构之争而拖沓落后，为解决全球艾滋病问题而增加的投入也相当有限。而且，美国传统上只为发展中国家提供预防，而不提供治疗的狭隘战略也没有得到纠正。

首先，为了进一步展开外交活动，美国国家安全委员会于2000年4月28日向总统提交了正式报告，建议设立全球艾滋病问题特使一职，以领导美国在艾滋病问题上的四个战略目标的实现：动员并协调政府内部机构、提升其他国家的政治承诺、推动捐赠国与多边组织增加投入以及在私人部门中募集资源。不过，对特使的任命过程却非一帆风顺，由于政府内部的权力之争而一波三折。

当任命计划于1月被提出来时，国务院这一传统上具有跨部门协调功能，又主司对外事务的机构对此表现出了极大的兴趣。负责全球事务的次国务卿弗兰克·洛伊（Frank Loy）认为，既然特使的主要职能是对外的，那就应当使其通过他来向国务卿报告工作。但是，桑德拉·瑟曼却坚持认为自己应当成为在艾滋病事务上代表总统发言的唯一人选。洛伊说服奥尔布赖特，瑟曼的要求是对国务卿特权的侵犯。机构之争可谓相当激烈。事实上，洛伊与瑟曼之间是积怨已久，1999年时他就被指责把持国际艾滋病计划的预算而拒绝交给瑟曼领导的全国艾滋病政策办公室。^[94]

两个机构之间的斗争使得原定于5月24日的任命会议不欢而散，特使人选迟迟无法确定，这让在该月举行的美欧峰会上宣布特使任命的计划被迫推迟了。在此之后，美国又错过了在南非德班召开的全球艾滋病大会以及在日本召开的八国集团峰会两次绝佳的宣布时机。一位倡议设立该职位的官员评论说，“这是在一个任期只剩下25个星期的政府内进行的毫无头脑的机构权力之争”，“我们错失了时机”。瑟曼在接受采访时则说，“在没有特使的情况下，我们照样在艾滋病传播中生活了二十年，我想再拖几周或几个月也没什么大碍。”^[95]

终于，在2000年8月15日，总统任命桑德拉·瑟曼为第一任“总统艾滋病问题合作特使”（Presidential Envoy for AIDS Cooperation）。在随后发表的声明中，克林顿说道，“现在，桑蒂将利用美国日益扩大的承诺，鼓励其他国家扩大财政上的承诺，建立预防措施，并在世界范围增进艾滋病毒感染者对关怀措施与治疗手段的获得”。^[96]

此外，由于美国希望表率性地增加在发展中国家的投入，以彰显其抗击艾滋病的领导者姿态，说服国会为全球艾滋病问题增加投入是很重要的。对艾滋病问题严重性的认识使得政府与国会中存在一股推动力量，在国会为争取更大规模的拨款而相互合作。霍尔布鲁克在国会强调，由于抗击艾滋病“是一场战争”，不同的机构才有可能被召集在一起应对这一问题，“……这种组合在国会中可谓前所未见：财政部，白宫，驻联合国大使，聚集在金融委员会中讨论一个卫生议题”。2000年与2001年，国会分别通过立法的方式确定增加美国在艾滋病问题上的投入。

即便如此，美国的慷慨也是十分有限的。尽管2001财政年度用于海外艾滋病项目的资金达到了2.54亿美元，但是副总统戈尔的国家安全顾问利昂·富尔思（Leon Fuerth）直言不讳地说，这些资金“相对于完成任务而言根本不够”。而国务院一位负责非洲事务的高级官员也称，“我根本不指望去国会要50亿美元来建设非洲的公共卫生基础设施。我们只是试图决定当下应当采取，以及可能采取的措施”。^[97]

此外，美国的对外援助政策更为严重的局限在于，它仍然固守只提供预防的狭隘战略。2001年初，美国对外援助署署长安德鲁·纳齐奥斯（Andrew Natsios）不无倨傲地宣称，向非洲国家提供抗逆转录病毒药物将是无效的，那里缺乏必要的医护人员与基础设施，更重要的是，感染者不可能按照说明服药，因为“非洲人没有西方的时间观念，他们靠太阳来看时间”。^[98]针对纳茨欧斯的发言，前任总统克林顿评论道，这一借口“很疯狂，……不过还是要对他们公平一点，2001年时，国会是不会拨给他们一分钱的。”^[99]

与在多边组织上成功设立了新的安全议程相比，要美国在短时期内为国际安全的实现切实地拿出政策和物质资源，还是比较困难的。集体的安全、人类的福利，这样的言辞最为雄辩，但在为国家提供对外政策的动力时却常常是虚弱无力的。即便是瑟曼这样致力于推动应对艾滋病问题的专门官员，也似乎更为看重自身的政治生命。一些研究者因此质疑到，由于美国在艾滋病问题最为深重的非洲大陆并无切实的战略利益存在，尽管安理会将该问题确定为国际安全问题，这“对西方来说究竟真正有何影响？尤其是对美国而言？战后美国与非洲的历史说明，当数以百万计的非洲人民失去生命，或非洲国家陷于崩溃之时，西方的领导人不过是转过头去。”^[100]这种双面作派在美国政治家身上的确存在，虽然鲍威尔在联合国大会的讲坛上言辞激昂——“我曾是一名军人，但我没有见过比艾滋病更为凶狠的敌人”，^[101]但他也说，“虽然非洲非常重要，但就我所见，它并不与国家战略利益相契合。”^[102]

综上所述，在将艾滋病问题纳入安全议程的第一阶段，美国将其定位成一个国际安全问题，并希望扮演全球集体行动“领导者”的角色。在政策设计中，美国重视对多边合作，尤其是国际多边组织的利用。为了实现这一目的，美国将艾滋病问题纳入了安理会的议事日程，使得“艾滋病问题是安全问题”的观念得以被许多国家接受。但是，美国在国内为多边合作所做的准备却是相对滞后且并不充足的。