两种合作形式的政策特征及相互关系

在定义上区别了多边合作与双边合作后，将在这一部分探讨它们的政策特征，即两种合作形式分别能够为国家带来什么好处，又需要国家付出什么代价。可以看到，从谋求国家利益的角度来说，两者并没有绝对的优劣之分，都是可能的政策选择。就两种合作形式相互之间的关系而言，多边合作与双边合作可能，但并不必然相互排斥，其决定因素依然取决于两者的组织原则是否相容。

对国家而言，在两种合作形式之间加以选择时，需要考虑如下几点：

首先，在一些具有分配性含义的议题领域内，双边合作与多边合作带来的收益结果可能有所不同。如果利用双边合作的手段，国家可以根据对手不同的特性，制定不同的谈判策略，力图在每一组谈判中均获得最佳的收益。在多边合作中，这种战术的使用将受到很大的限制。例如，直到20世纪30年代，美国在贸易政策中对“互惠”的应用都是双边的与排他的。1778年美法之间的贸易条约规定，“贸易和航海方面互相不给与其他国家以任何特别优惠，这一优惠不应即刻与它方共享。只有让步是在不受胁迫的情况下作出的，或是对这一让步给予补偿的情况下，他方才可自由享有同样的优惠”。^[12]这一规定延续了一个多世纪，美国在谈判中利用这一筹码的目的就是为了获得对手更多的让步。而关税与贸易总协定则确立了多边的、非歧视的最惠国待遇原则——缔约国一方现时或将来给予缔约另一方的任何优惠待遇应立即无偿地惠及缔约的第三方，成员国之间利用这一点来讨价还价的空间便消失了。

除了逼迫对方作出让步以外，双边合作还往往能够更好地服务于国家获取权力的目标。奈与基欧汉指出，相互依赖往往具有非对称性，而依赖性较小的行为体常常将相互依赖作为一种权力来源，在某问题上讨价还价甚至借之影响其他问题。^[13]而在多边合作中，这种优势可能就要大打折扣。另外，在多边环境下，议程设定也比双边谈判来得更为严格，因而，“联系性战略”也更加不容易发挥出功效。出于这些原因，大国在对自身具有战略性意义的地区，往往更加偏好于使用双边合作的方式施加控制权。例如，二战后苏联在东欧地区签订了一系列双边安全协议，旨在以“分而治之”的方式实现对周边小国的影响最大化，^[14]相似的，美国在对本国有着特殊意义的“后院”拉丁美洲，也偏好于使用双边军事协议的方式扩大在当地的存在。^[15]

其次，双边合作中彼此的承诺水平往往更高。尤其是在军事、政治等领域的双边合作，往往意味着两国之间存在着“特殊关系”，而在多边合作中，这种含义则被冲淡了。例如，美日之间的特殊关系便是通过同盟关系体现出来的。正因为如此，双边合作带来的这一暗示可能会招致外界的担忧与怀疑，中俄历年联合军事演习均要反复强调“不针对第三方，不涉及第三国利益，不对任何国家构成威胁”。^[16]当然，在国际关系中，国家间相互承诺的水平并非越高越好，有时国家也会利用多边合作回避所谓“特殊关系”对本国造成的负面影响。以安全关系为例，在同盟关系中，国家往往面临着“被抛弃”与“被牵连”的两难困境。一方面，盟国必须在联盟内表现出自己的价值和对联盟义务的明确承诺，否则其他的伙伴可能会寻求别的安全安排而将其抛弃；另一方面，联盟成员如果急于证明它对联盟的忠诚、积极承担义务，又可能将本国拖入本不希望参与的战争中去。^[17]二战后，美国正是出于对联盟义务的警惕，才以多边、而非双边合作的方式组织本国与欧洲国家间的关系，将欧洲作为一个整体纳入范围更广阔的多边秩序中。^[18]对世界大战起源的反思让美国认识到，盲目地被同盟义务卷入纷争中对本国而言是危险的，因而，那些有可能助长欧洲国家在安全上对美国形成依赖的政策应当有计划地予以避免。^[19]

最后，从交易成本的角度看，多边合作与双边合作各有裨益。由于需要协调各方的立场，多边合作的达成要比双边合作困难得多。但是，假如同时处理多对双边关系的话，成本也是不菲的。在关税与贸易总协定的肯尼迪回合谈判以前，美国国会的一份报告就指出，以双边的方式一条一条地谈判关税削减“缓慢、麻烦又不自然”（slow，cumbersome，and artificial）。^[20]在同一个议题上，假如依靠各国两两之间的双边合作的话，其条约总数将随着国家数目的增多成函数级别地上升。因而，多边合作若能成功达成，其运转中的交易成本将会大大低于一组双边合作。

通过以上的分析可以看出，多边合作与双边合作各有利弊，根据议题的性质不同以及在合作中的诉求不同，国家将在两种形式之间作出选择，或挑选其中一种，或同时采取两种合作形式。接下来不得不考虑的问题是，多边合作与双边合作之间的关系是怎样的？是相互冲突还是有可能并行不悖？这一问题无法从合作的外在形式角度得到回答，归根结底，要看国家在两种合作关系中采取的原则是否相容。

双边合作也可能与多边合作并行不悖，甚至促进多边合作的展开。在一些问题上，如环境保护、打击恐怖主义、防止全球变暖上，只要合作目标一致，即为了实现公益，两种合作形式便可以兼容。另外，一些成功的双边合作模式也会被其他国家仿效，甚至在各国之间形成“合作文化”，从而促进多边主义的出现。例如，为了在东亚实现贸易自由化，美国就率先与新加坡签订自由贸易协定，这引起了东盟内部许多国家的反响，它们相继与澳大利亚、新西兰，以及中、日、韩商讨自由贸易协定的可能性。这一以双边促多边的政策起到了效果。另外，在多边框架下，主要国家之间良好的双边合作关系也能够起到“核心集团”的作用，从而便利多边框架下的合作，所谓“法德轴心”就在推动欧洲一体化中起到了积极的作用。

但是，也应当看到，双边合作破坏多边合作的例子也很多。譬如，二战结束后，美国在处理与欧洲国家关系时，在北约内部奉行多边主义的合作政策，在亚洲却主要依靠一系列双边的安全安排，这也使得美国政府从未像对待德国那样，努力让日本通过多边机制重新融入亚洲，从而也使得亚洲地区多边主义长期未能得到发展。^[21]再如，在世界贸易组织多哈回合受阻后，许多国家纷纷开始另辟蹊径地寻求双边合作，从而让多边合作缺乏动力、更加难以向前推进，在谈判回合启动5年之后无限期地延后了。^[22]在此之后，欧盟进一步地表现出在经济领域偏好双边的倾向，一些研究者甚至惊呼，“多边主义已经死亡，双边主义是新的游戏规则”。^[23]国际安全领域中，在2003年美国出兵伊拉克的问题上，英国、澳大利亚、日本等国为了与美国进行合作而抛弃了联合国的多边框架，与此同时，在此问题上造成的“新老欧洲”的分裂也间接地破坏了欧洲内部的多边合作。在上述例子中，国家或为了一己之私利，或出于短期的考虑，将双边合作中的特殊性原则置于多边普遍性原则之上，或阻碍了多边主义的形成、或与现行多边合作奉行的原则相悖。

简而言之，就其政策效果而言，多边合作与双边合作并无绝对的优劣之分，都是被广泛使用的政策工具。决定两者间关系的，是在同一议题上国家在两种合作形式下的行事原则。如果国家舍弃了“普遍性的行动原则”，而以自我利益优先的标准处理合作事务，双边合作就可能会对多边合作产生负面的影响。