全国首例“民告官”

第七节　全国首例“民告官”

人物档案:

原告:包郑照。温州苍南县舥艚镇人，1927年生。1988年8月25日，61岁的农民包郑照因为自家房子被强拆而状告县政府。

包郑照照片

被告:黄德余，曾先后在金乡、钱库、宜山等区、镇任职，时任苍南县县长。1988年8月25日，作为苍南县政府代表出庭。

黄德余照片

案件背景:

包家成员与律师的合影　选自《法制周报》

1985年，包郑照经镇城建办批准在苍南县舥艚镇东面的河滩上建造了三间三层楼房，占地面积126平方米，并办理了房屋产权登记手续。而两年后，苍南县政府下发《关于强行拆除包郑照违章房屋的决定》，包郑照不服，双方矛盾开始激化。

县政府认为，包郑照的房屋盖在了舥艚镇海堤的范围内，不但非法侵占了河道，而且对抗洪防汛工作造成了严重的干扰。于是，同年7月，苍南县调动300多人对包家附近进行封锁，对包郑照的房屋强行拆除。于是，61岁的包郑照决定，一定要讨个说法。他开始向温州市中级人民法院起诉县长黄德余，要求确认他的房屋合法性，赔偿经济损失，并追究主要责任人的法律责任。

他的这个举动，在镇里乃至县里，都掀起了轩然大波。起初，包郑照的起诉状并没有被法院接受，因为“民告官”无法可依。从此，包郑照和二儿子包松村走上了一条四处投诉的艰辛道路。在杭州，他们找到了当时《经济生活报》的法律顾问、浙江省第四律师事务所兼职律师楼献。

律师回忆:

“同志，我们的同志:在燥热的夏晚，当你躺在凉席上，电风扇的习习凉风送你进入梦乡时，你可曾想到包家大小被河边的虻蚊在叮咬；你可曾想到包家大小竖起耳朵在打探台风的行踪，心惊胆战地难以成眠。在寒冷的冬夜，当你与家人围坐在电视机前，姜昆的相声给你带来欢乐时，你可曾听到包家被炸之后那凛冽的海风在呼号；你可曾听到包家小妹那嗷嗷待哺的哭声，你可曾听到包郑照老汉那长长的叹息……”20年过去了，楼献依然能将当年那段感染过很多人的代理词脱口而出。他说，自己当晚写到一半就哭了，而在法庭上念出来时，自己又一次失声。

那一年，楼献32岁，正是一个年轻律师激情迸发的年龄。在接手案子后，楼献多次奔赴苍南县调查取证，在法庭上提供并出示了71份证据。1988年的12月26日，浙江省高级人民法院二审维持该案原判，驳回包郑照一家人的诉讼请求。“一开始还是比较乐观的，很有信心。”楼献说，他向记者坦陈，现在想想，其实输是必然的，因为当时是按民事案子审理此案的，原告承担了本不应承担的举证义务。官司虽然输了，但这是一场虽输实赢的官司。官司终审结束后半年不到，《中华人民共和国行政诉讼法》就颁布实行，这是对这场官司给出的最好评判。

如今，52岁的楼献已经是位知名律师，在他看来，见证并参与“民告官第一案”是自己执业生涯中最浓墨重彩的一笔。翻看着从接手此案时就收集的有关报道剪报，楼献的脸上仍然显现出当时接手此案的兴奋之情。^[8]

案件进展:

经过半年多的努力，1988年2月，包郑照一家人在律师楼献的帮助下，促使浙江省高级人民法院指定温州市中级人民法院受理了该案。1988年3月29日，温州市中院向苍南县政府发出了应诉通知书。

“县长当被告”，这在上世纪80年代末的中国，看上去是一件不可思议的事情。接到应诉通知书的苍南县委、县政府，就县长应不应该出庭的事进行了两次激烈的讨论。在第三次会议上，时任苍南县县长的黄德余终于说服了与会人员，决定出庭应诉。

1988年8月25日，许多温州人都记得这一天。就在这一天，浙江省苍南县六旬老农包郑照将县政府告上了法庭。当时，新华社、《人民日报》、中央人民广播电台、《法制日报》等26家新闻单位的近50名记者齐聚在当时充当临时审判庭的苍南电影院，能容纳千人的影院几乎座无虚席。

据楼献回忆，当时的旁听票甚至炒到了近百元一张。因旁听席满足不了需求，包郑照的几十位亲属都无法进场旁听。这一度让包郑照十分不满，以致开庭时他还在犹豫不决，在法庭门口不断徘徊。律师楼献只好跑出来催包郑照赶紧进场，经过他好说歹说，61岁的老汉才慢腾腾地走进庭审大厅。

聚光灯下的当事人压力可想而知。包郑照听不懂普通话，由其次子包松村代为发言，事后包松村说出庭前他是喝了红参汤的。而现场记者也发现，审判长喝的也是泡了参片的茶水。

包郑照坐在了右侧的原告席，县长黄德余坐在左侧的被告席，双方各自的律师也已就位。庭审过程中，人们的焦点聚在了原告代理人楼献身上。他长达3万多字的书面代理词让人印象深刻，博得了旁听者的喝彩。

“民告官”庭审现场的电影画面　选自“苍南县改革开放三十周年十大风云人物候选人物展播:开拓者的足迹”

而被告苍南县县长黄德余的诉讼代理人浙江省联合律师事务所第二所律师吴岳、杨吕军也发表了长达16页的代理词，主要从侵犯合法权益的主体、县政府的强制拆房措施是否合法及县政府的强制拆除行为是否应承担民事赔偿责任等3个方面与原告展开了激烈的辩论。

8月25日，温州中院在苍南电影院开审。三天后，一审判决认定，包郑照的房屋盖在海堤闸坝的区域内，有关建房手续未经水利部门同意，属于手续不全。苍南县政府对其强行拆除，是有法律依据的。包郑照不服，继续向浙江省高院上诉。12月，浙江省高院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。

案情回顾:

回顾这起开创先河的案件，成就这场官司的还有作为被告的苍南县县长黄德余，作为当时的一县之长，黄德余主动出庭也同样前无古人。目前，黄德余已从温州市人大常委会副主任的位置上退休多年。

在熟知他的人们眼中，黄德余是个平易近人的人。曾先后在金乡、钱库、宜山等区、镇任职，1987年由苍南县副县长升任县长。当时他决定出庭应诉后，社会上传言四起。他妻子在湖南的亲戚还特地来浙江探望他。开庭前，他还拒绝了妻子陪同前往法庭的要求。

其实，对同事的反对和亲人的担忧，黄德余也深有体会。“当时舆论压力很大，我是代表政府出庭，他们担心万一我说错话，出洋相，会损害政府的形象。”

而黄德余自己的心态是比较放松的。“从学校毕业后我是一名老师，从来没有想过能当县长这么大的官。我当时就想，这事弄不好大不了回家当老百姓，也没什么大不了。”

8月25日上午，当黄德余来到庭审现场门口时，被门卫挡住了，有知情的记者说:“他是县长！”黄德余坦然抬手道:“我是被告、被告！”当天的庭审一直进行到晚上10时左右，当审判长宣布闭庭时，黄德余马上离开被告席走到原告包郑照面前，微笑着向这位老农伸出了右手。“无论官司胜败，你们一家作为苍南县的公民，政府今后仍要为你们服务。”黄德余对包郑照说。

黄德余在法庭上与包郑照握手　选自“苍南县改革开放三十周年十大风云人物候选人物展播:开拓者的足迹”

这掷地有声的一席话，迅速被参加旁听的人传开了。在小城人们的口中，黄德余以及他所代表的县政府，多了一份可敬和亲善。^[9]

深层含义:

这场闹得沸沸扬扬的中国首例民告官诉讼终以官赢民输而告终。同时，也使包郑照这位普通农民成为“中国民告官第一人”。

曾有有识之士评价这场官司是中国法制建设中的一座里程碑。甚至曾有这样一句话:“没有当初的农民告县长，就没有后来的秋菊打官司。”温州苍南县老农包郑照的空前之举促进了我国的立法工作。1989年，七届全国人大第二次会议通过了《行政诉讼法》。1999年，九届全国人大常委会第九次会议通过了《行政复议法》。

而对该案被告代理律师楼献来说，这场官司又岂能以成败论英雄？败诉后，他对包家二儿子包松村说:“虽然输掉了，但输得很壮烈。”出人意料的是，这场轰动全国的官司让包家与法律结下了不解之缘。包松村的女儿大学学的是法律专业，儿子则干脆起名为包诉讼。现年52岁的包松村聊起法律来也是侃侃而谈，就像半个专业人士。

2002年10月，年逾七旬的包郑照在临终前说:“我因当年这件事而一直受到世人关注和厚爱，我无憾今生。”据包郑照的子女介绍，父亲尽管输了官司，但一直感谢社会给了他“讨说法”的机会。他常说，咱们老百姓要维护自己的权益，就得依靠法律。^[10]

包老汉去世时，时任市人大常委会副主任的黄德余在接受记者采访时说:“我对包郑照的去世深表哀悼，当年那场官司使我们结识，作为老朋友和老乡，我至今钦佩他的勇气和胆识。通过法律途径维护自己的权益——这是那场官司最大的意义。”

深远影响:

如果说1988年，包家这场官司打得有点艰难的话，那么10年后的这场民告官的诉讼，则开始体现出时代的变迁。

1998年1月，湖南省浏阳市北盛供销社公开拍卖下属的常丰商店，村里的老人们对此很有意见。他们认为村里借给供销社这块土地建起了常丰商店，那是1967年的事，31年后，北盛供销社不但不归还这块土地，反将土地卖给他人，这无论如何不能接受。

1998年5月21日，常丰村村委会接到了浏阳市政府寄来的关于常丰村村委与北盛供销社土地权属争议的决定，将土地权属划给供销社。村里不服这个决定，随后将浏阳市政府告上法庭。浏阳市人民法院很快受理了这起农民告市长的行政诉讼案。常丰村村主任彭扬浪为此特地理了发，村民们也准备好了鞭炮，迎接胜诉而归的他。

而浏阳市当时的市长徐湘平，跟10年前被包郑照告上法庭的浙江苍南县县长黄德余相比，又少了一份彷徨和忐忑。

最后常丰村由于证据不足，输掉了这场官司。虽然村民们心里有些失落，但是问题毕竟在法庭上和市长面对面地“掰扯”清楚了，心里这块石头也就算放下了。村里很多老人都感慨地说，“真是时代不同了，小子们也敢在太岁头上动土了”。

又过了近10年。2005年，福建省南平市的一位普通职工任建平为了让公安局确认自己两年前的一次救人行为为“见义勇为”，把南平市公安局告上了法庭。任建平说，2003年8月，他从江里救起了一个女人。任建平原本以为他救人的行为会被公安机关确认为“见义勇为”，但是公安机关给他的答复却是他的行为只是游泳过程中的互助互爱，原来，公安在取证的时候，被救妇女说了这样一番话。

没有因为救人而牺牲，就不能被评为见义勇为，任建平不服这个理。他向南平市延平区法院提起行政诉讼，请求法院撤销延平公安分局作出的《关于对任建平同志申报见义勇为行为不予确认的复函》。

2006年8月3日，法院审理认为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。但是，南平市公安机关并没有向法院提供相关的事实证据和法律依据。因此，法院判公安机关败诉。

2009年9月14日，任建平终于拿到了公安机关为其颁发的“见义勇为”的证书。从1989年到2008年，全国各级人民法院一共受理了各类一审行政案件140多万件，审结140多万件，结案率达到99.7%.《行政诉讼法》颁布20年，这140多万起民告官案件，就是这20多年的成果。

随着时代的变迁，包老汉当年的“民告官”之举显得格外的意义深远，没有当年对簿公堂的勇气，也就没有十年之后二十年之后这些推动整个社会进步的案例。

民主法治:

包郑照状告县政府一案曾被誉为全国第一届人民代表大会至第九届人民代表大会50年间“民主与法制建设的丰碑”。国外媒体也曾评价说从中看到了中国“民主的进步”。

首先，从原告的角度看，被称为“中国民告官第一人”的包郑照，它唤醒和改变的是一种维权意识和救济途径。再从被告一方看，县长出庭应诉表明行政机关的观念突破，黄德余堪称行政机关首长出庭应诉第一人，其意义远超行政机关胜诉的意义，因为它促进了我国的行政诉讼立法工作。最主要的是，农民这一告和县长这一出庭，标志着行政行为开始进入接受司法审查的范畴。

包郑照输了民告官诉讼，却赢得了世人的尊重。这种尊重是出于他所表现出的维权勇气。在新中国立法实践的道路上，表现了一个农民、一个家庭在社会主义法制进程中的命运，也从一个侧面反映出民与官的关系。体现了在改革开放年代，中国农民如何逐步冲破传统观念的思想藩篱，民主和法制的意识不断觉醒。

法制是人权保障的中心环节，宪法的根本精神是保障和尊重人权。随着社会的变化，通过法律来保障人权与我国强调建设法治国家和实行依法治国的总目标是一致的，并且日益受到立法部门的重视。由宪法、法律赋予个人权利，然后用法律来捍卫这些权利，推动了人权普遍化。像行政诉讼法、行政复议法，就明确确立了“民告官”制度。^[11]

法律面前人人平等，这已经成了世界各国所公认的法律原则。这句话最早出现在古希腊，同样是在公元前，在中国也出现过类似的表述，即《史记》当中的一句话:王子犯法与庶民同罪。但是在漫长的历史进程当中，不管是在西方还是在东方，这几乎都是不可能的。《行政诉讼法》在1989年颁布，民告官在中国终于有了法律的依据，它意味着在法律面前，不仅人和人平等，公权力部门也必须被平等地放在法律的天平上，改革开放三十年里出台的每一部法律，背后都有一段故事。《行政诉讼法》的背后，就是创造了许多个第一的苍南人的故事。