利益导向政策与普惠政策不相衔接现象分析

报告7　利益导向政策与普惠政策不相衔接现象分析^[11]

摘要:当前计生优惠政策与民生普惠政策不协调主要表现在:受益面小且金额低，多孩多受益，少孩少免费，不加区别或被覆盖等。民生普惠政策与计生优惠政策不衔接，弱化了计生优惠政策的激励作用，挫伤了计生群众的积极性，刺激其他群体违法超生，造成当前人口计生工作难度加大。建议:各级领导应当高度重视计生优惠政策与普惠政策衔接问题，切实加强计生优惠政策与普惠政策衔接问题研究，加大计生优惠政策的财政投入，重点解决计生家庭的养老保障，建立多部门多环节协作的长效机制，进一步做好计生优惠政策体系内的衔接等。

关键词:民生普惠政策;计生优惠政策;政策衔接

2000年以来国家出台的许多普惠、支农、助农政策，大大地促进了农村的社会建设，群众得到了实惠，但也对利益导向政策，特别是关爱女孩行动中的利益导向政策形成了冲击。尽管各地结合本地实际，在利益导向政策与普惠政策衔接方面做了很多工作，但由于利益导向政策未能做到整体上水涨船高，部分普惠政策的实施客观上严重弱化了利益导向政策的激励效果。

一、计生利益导向政策与部分普惠政策不相衔接的表现

1.受益面小且金额低，利益导向政策与低保、五保政策不协调

利益导向政策相比低保、五保政策，不仅受益人群少，而且奖励金额低。从受益人数看(以江西省玉山县为例)，计生家庭奖扶政策受益共567人，计生家庭特扶政策受益共76人，两项约占全部独生子女户和二女户的1.3%，约占该县总人口数的0.11%。而低保政策受益共30706人，计生奖扶和特扶政策受益人数只占低保受益人数的1.68%;从受益标准看，当地农村低保政策受益标准为780元/人/年，而计生奖扶政策标准是600元/人/年，前者是现实利益，后者则是预期的利益。近年来农村低保受益面和受益水平已渐渐拉大与计生利益导向中含金量最高的奖励扶助金的差距。2005年全国全面推开计生奖励扶助，是计生奖励力度最大执行最好的一项政策，因有严格的年龄(60周岁)等条件限制，一般行政村中只有几人，而低保户通常是按家中人口数计算，也就是说，家中孩子数越多家庭受益越多。客观上在群众中产生了家庭多孩多受益的印象。目前，江西省低保政策受益面和受益金额还在不断扩大和提高。2008年10月8日，江西省确定60项公共财政政策，下拨8300万元重点用于扩大农村低保政策范围，并将人均补差标准增加到50元。决定新增2.7亿元用于农村低保“扩面提标”，农村低保户将由2007年的100万人增加到150万人，人均财政补差标准将由2007年的30元增加到50元，是过去标准的1.7倍。而计生奖励扶助政策截至调查时间，受益金额一直未变(50元/月/人)。2006年全国的人均月最低保障标准和农村五保供养平均支出水平，分别高出计生家庭奖扶政策对象20.3元/月和579.6元/年。国家人口计生委从2009年起标准提高1.2倍，即60元/月/人，但仍不足以赶上低保、五保政策受益金增幅。加之农村计生家庭数量非常少(全国奖扶政策受益人数约占农村总人口数的0.82%)，利益导向政策的影响力实际上是很小的。

2.少孩少免费，利益导向政策与义务教育学杂费免除不协调

2008年江西省城乡全面推开免除义务教育阶段学杂费，对广大农民家庭来说，确实是好事，但多子女家庭比计生家庭多享受了国家的福利，客观上降低了多子女家庭抚育子女的成本。群众反映说，减免的教育费可作为缴纳违法生育孩子的社会抚养费(因征收较难到位)。群众还是认为多孩能给家庭带来更多的收益，他们不一定指望孩子们都成大学生，只要接受一般的教育后就可以去打工、种地，给家庭带来经济和养老效益。而原来包括计生家庭子女在内的教育方面的优惠政策，如“两免一补”“一免一补”的政策，已自然消失。

3.不加区别或被覆盖，利益导向政策与新农合和医改不协调

新型农村合作医疗在农村几乎是全民覆盖，但却排除了计生手术及其后遗症对象，其治疗费不纳入报销范围。江西省有的地方人口计生部门与卫生部门合作推出的利益导向政策“三免四减半”尚未完全建立，几乎就被全面推开的新型农村合作医疗覆盖(江西省政府在过去几年内对超过300万农民的补偿超过2.66亿元)。有些地方还反映，目前，医改过程中又出现对住院分娩的补助不区别对待计划外生育的现象，在群众中再次强化了超生无过的违法观念。

4.少人少受益，利益导向政策与农村税费减免和直(间)接补偿不协调

减免农业税、取消农业特产税，对种粮农民直接补贴、对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴等政策减轻了农民负担，全国农民比税前人均少负担约140元/年，各种直补间补使农民增收约100元/人/年。据江西省政府财政“十一五”规划纲要反映，2002年江西省农民平均减负38.8%;2004年取消除烟叶以外的农业特产税，降低农业税税率3个百分点，农民减负43%;2005年起全部免征农业税及附加，农民直接受益10亿元，人均减负31元。截止到目前为止，江西省农民合同内实际没有负担。群众中流行着“种田不缴税了，读书不收费了，看病也不贵了，超生无所谓了”的说法。除减税补贴间接地减弱了利益导向政策外，当前因城市化、工业园区建设、库区移民、修路等占地拆迁中，按人头发放补偿金的一些政策也直接冲击计生奖励，增加了计生政策的执行难度。江西省有的地方在安置补偿中，尽管政策规定独生子女按1.4个孩子计算补偿，但具体要由村委会或村民代表大会决定，因独生子女户占少数，因此实际上享受不到这项政策。而多生1个孩子的家庭仍然可以多分到补偿款若干万元甚至10多万元，补偿远远高于其超生后所交纳的社会抚养费。所以，有人感叹“规划征地，带动超生一片”。

5.贡献大投入少，利益导向政策财政投入与普惠政策财政投入不协调

通过计划生育，江西省人口增长得到了有效控制，20多年内全省少生1400多万人。利益导向政策目的是让做出贡献的计生家庭优先分享改革发展的成果，但人口计生优惠的投入与普惠政策的投入相距甚远。以计生优惠工作比较突出的江西Y县和L区为例，2008年江西Y县计生家庭奖扶政策的投入是48.2万元，而低保政策投入是3482万元，计生家庭奖扶政策投入是低保政策投入的1.38%。L区2007年，区省(含省级)以上财政投入计划生育奖励扶助经费14.22万元，计划生育利益导向经费47.66万元，两项合计61.88万元。而同期省(含省级)以上财政投入卫生新型农村合作医疗7000万元，发放社区公共服务券1100万元，城镇居民医疗保障5000万元，仅这三项合计就达1.31亿元，计生优惠投入只占上述三项普惠政策投入的0.047%。可见，计生优惠投入与基本国策地位极不相称。

二、利益导向政策与普惠政策不相衔接的不利影响

1.弱化了利益导向政策的激励作用

普惠政策出台前，江西省的经验表明，利益导向政策是能够起到激励作用的，得到了干部和群众的拥护。全国经验也表明，同样的利益导向政策在经济落后地区，效果越明显，边际效用越高。普惠政策出台后，现行的利益导向政策存在覆盖面小、经费投入缺、奖励额度低等问题，难以与现行其他普惠政策相比，实际上进一步削弱了计生利益导向政策的激励作用。普惠政策“非主观”或“非有意”冲击利益导向政策，客观上导致利益导向政策存在利益少、无导向甚至是负导向，使得计划生育基本国策的目标实现难度进一步加大。

2.挫伤了执行计划生育政策群众的积极性

在农村，现行土地分配、集体收益分配、征地补偿分配和库区移民安置补偿等诸多涉及农民切身利益的政策，基本是按“人头”数来计算获利的，“人多得多，人少得少”，这使计划生育群众心理不平衡，实行计生的群众觉得吃了亏。当前除给予计生户一些优惠的帮扶政策和日常照顾外，并没有其他荣誉，实惠不大，保障不够(特别是老有所养问题依然是当前的难题)，严重挫伤了他们的积极性，而且也无法引导其他群众效仿。

3.刺激当前各类群体违法超生

当前生育政策与群众的生育意愿还存在一定差距，各项普惠政策让多孩家庭多得利，客观上降低了孩子的养育成本，从而刺激了群众多生孩子的愿望。据全省计划生育统计年报显示，2007年出生政策符合率实际为77.35%，工作基础差的县政策内生育率不到50%。这意味着超生人群比较多。当前，违法生育手段还呈现多样化，有人总结为“花费金钱买着生，利用关系骗着生，跑到外地躲着生，无视法规强行生”。具体表现在:流动人口计划外生育;假病残鉴定;违法抱养;非婚生育;假迁移、假离婚、口袋户、空挂户等超生;名人富人领导干部及企业下岗人员超生，在城乡也同时抬头。

4.造成当前人口计生工作难度加大

当前各级党政领导对计生工作重视程度明显加强。但多数地方基层管理的工作手段却在弱化，陷入了“老办法不能用，新办法不够用，硬办法不敢用，软办法不管用”的困境，执法难度增大，计划生育管理服务措施落实难到位。对真正想超生的群众，基层干部除了在其生产前反复做思想工作外，只好坐等孩子出生后征收社会抚养费，起着主导作用的政府部门都处在十分被动的状态中。

三、加强利益导向政策与普惠政策有效衔接的对策建议

1.各级领导应当高度重视利益导向政策与普惠政策衔接问题

坚持利益导向政策与普惠政策有效衔接，既是建设和谐社会的具体要求，又是统筹解决人口问题的重要手段。各级党政领导必须将完善利益导向政策机制提上议事日程，切实纳入到民生工程之中，明确党政一把手负总责、亲自抓;不仅对主要领导而且对普惠与利益导向政策的相关部门都严格执行一票否决制;同时，必须坚持统筹协调与综合治理，充分发挥各级人口计生领导小组的决策协调作用，切实加强对政策衔接的监督、检查和考核。

2.切实加强利益导向政策与普惠政策衔接问题研究

利益导向政策与普惠政策有效衔接是一项系统工程，又是一个全新的重大现实问题，当前人们对其认识还比较肤浅。建议有关部门联合进行有关如何实现普惠和利益导向政策有机协调的专题调研，重点研究普惠政策对利益导向政策的效益和影响，探索解决不利影响的可行性对策，增强普惠政策和利益导向政策实施的规范化管理，使这项工作的过程得以监测，执行结果得以评估。

3.加大利益导向政策的财政投入

针对利益导向政策时效较长、受众渐多、逐年累加，必须实行财政分级负担。这就要求有关部门在准确测算的基础上，将所需资金纳入各级政府年度财政预算，既保证资金及时到位，为利益导向政策提供强力支撑，又使各地财政趋紧的压力有效传递到人口增长控制上。

4.重点解决计生家庭的养老保障

当前农民关注点在养老、生产和生活上。因此，在出台利益导向政策时既要注重眼前现实的收益和帮助，更要着眼于长远的可持续支持。建议在加大计生家庭奖扶政策、特扶政策(如降低享受政策的起始年龄和定期提高奖励金标准;对伤残死亡家庭每月给予扶助金)的同时，突出加大农村计生户养老政策的保障力度。广东省对独生子女户和二女户从一方落实长效节育措施当月始，每月每户发给30～120元的奖励金，直至男满60岁、女满55岁时与全省部分计划生育家庭奖励制度相衔接。广东的做法使利益补偿与激励从未来预期转变成现实收益，可持续性地解决了养老、生产和生活问题。他们的经验值得借鉴。

5.量化普惠政策向计生户的倾斜力度

目前，国家人口计生委对计生奖扶政策虽然作了些调整，但远赶不上普惠政策的增长速度。要使已产生激励作用的利益导向政策不被冲击，就得水涨船高，同步增长。因此，我们建议，凡属特惠政策的，在同等条件下优先计生家庭;凡属普惠政策的，提高计生家庭的受惠标准。这方面可以仿效2009年江西省新型合作医疗对计生家庭优先照顾的做法，以明确的百分比优先照顾计生家庭。

6.建立多部门多环节协作的长效机制

有关部门在出台相关政策前，应打破部门局限，充分听取人口计生部门的意见，形成充分体现计划生育优先优惠的社会政策环境。人口计生部门要主动发挥好参谋助手作用，当政策不衔接时，积极促进各部门在决策前相互通报信息、相互咨询，避免矛盾扩大，政策效能互相抵消。人大法制委、政府法制办应当建立惠民政策审核备案制度，把普惠政策与利益导向政策是否衔接作为必审项目。同时，建议清理和调整明显存在与利益导向政策冲突的政策规定，如纠正一些地方和部门简单以人口数量分配各种利益的做法，坚持以家庭为单位作为分配各种集体福利、财政补贴以及置换住房、安排公寓等，对确需按人口数量分配的，应当以提高标准、增加份额等方式适当照顾独生子女户和双女户。各部门开展走访慰问、结对帮扶、困难救助活动，应当优先考虑困难计生家庭。从而形成有利于普惠与优惠政策衔接的良好氛围。

7.进一步做好利益导向政策体系内的衔接

针对当前城乡超生同时抬头的状况，建议在城市提高独生子女父母保健费标准，做好解决城镇无业居民和破产、改制企业职工等弱势群体的计生奖励政策，兑现企业职工退休后加5%工资的原有政策。在农村继续完善农村计生家庭奖励扶助制度、特别扶助制度、长效节育措施奖励制度等。通过多年努力，构建起以国家和省级财政支撑政策为主导，以法定奖励优惠政策为重点，以地方性政策为补充，集奖励、优先、优惠、扶持、救助和保障多策并举，既广泛覆盖城乡又突出重点的人口计生利益导向政策体系。