改革的局限性

随着城乡改革的深入发展,腐败、贫富和地区间经济发展差距等问题日益突出(Knight&Song,1999)。在地区经济的不平衡以及增加收入的驱动下,大量农村富余劳动人口涌向北京、上海、广州以及其他东南沿海城市,寻求打工机会或从事各类规模不等的经营活动。大规模的劳动力人口流动在1990年代中后期与大批刚刚失去铁饭碗的国有企业工人下岗潮相互冲突,引发了一系列的矛盾、歧视、反抗,甚至暴力。改革与城市化造就了一个由国企下岗职工、农民工、郊区失地农民和流浪者组成的充满愤懑和不满的城市下层社会(Solinger, 2006;Xue&Zhong,2003)。尽管在市场化经济改革的影响下,金融、房地产业的繁荣、融入世界经济体和出口导向的外向型经济已经极大地改变了中国的城市社会面貌,但与此同时,在过去的几十年内,不平衡且在一定程度上不公正的经济改革和社会重组所导致的社会紧张和矛盾冲突已经逐步浮出水面。在特定情况下,甚至出现了恶化的趋势。无论是社会舆论还是执政者都意识到,如果不能采取必要的深层次制度改革来平衡社会利益关系,缓解和解决弱势群体的利益诉求,那么这些问题将不可避免地破坏经济改革所带来的成果,甚至威胁到社会的稳定(Pei,2006a)。

不少学者(例如,Lai,2010;Lewis&Litai,2003;Twining,2011)认为,与令人瞩目的经济变革相比,中国政制和国家治理体制改革的步伐虽然没有完全止步,但与快速发展的经济相比,相对缓慢。总的来说,尽管改革时期国家对社会生活的控制有了极大的减弱,但在有限多元化的“社会寓于国家”(society-instate)的执政党-国家-社会关系中(Mertha,2010),执政党-国家对社会的总体性控制能力并没有发生本质性的变化。当然,我们不应该忽视对作为政治体系一部分的官僚和行政体制的改革,因为正是这些改革,确保了一个可控的有限公共表达领域的存在是可以被接受的。同时,改革也维护了不同层面的政府机构,促使草根阶层在村庄和城市社区进行有限的政治参与,以及对官员渎职行为的有限的法律限制(Goldman&MacFarquhar,1999;O’Brien,2002;Selden &Perry,2010)。不过,这些积极的变化并没有超出一元化权力结构的边界,从而保证了执政党-国家对经济、文化和社会生活领域的关键议题保持最高和最终的决定权。从根本上说,改革时期各项改革措施之所以能够被付诸实践,正是因为这些措施都是在这一根本性制度框架边界之内进行的,它们并没有削弱国家制度的核心要素;相反,从后者的角度来说,这些措施是服务于这一核心制度安排且维系自身稳定性所需要的。因此,当代中国国家政体的核心逻辑及其制度安排从根本上决定了改革的愿景、范围和效力的有限性。虽然中国社会广泛存在着一些能在一定程度上确保政府履行职责的非正式行为原则和问责规范(Tsai, 2007),但正式制度安排中由上往下的监督机制所存在的固有局限性,已经造成了范围广泛的治理问题。其中,最突出的问题在于不受法治约束的权力意志限制并扭曲了尚不完善的市场体制,削弱了有效的社会治理,导致腐败和道德滑坡,侵蚀国家能力,并扩大了社会发展与制度安排之间的裂隙。所有这些问题都亟待审慎的制度改革来化解(参见Lu,1999;Pei,2006a,页6-7,11-16)。

因此,1970年代末以来的改革呈现出快速变革发展的市场经济与相对滞后的政治秩序和社会治理体制改革并存的现象。这直接导致出现了一个高度二元化和充满内在矛盾的发展与治理模式。无论冠以何种称号(参见Yasheng Huang,2008;Jayasuriya,2001;Litzinger,2002),这一中国特色的渐进主义增量改革(Goldstein,1995;俞可平,2005)与社会转型模式,成为与新自由主义主导的所谓“华盛顿共识”(J.Williamson,1990)相对立的“北京共识”(Ramo,2004)的基础。许多人高度赞赏中国在这一模式下所取得巨大经济发展成就,同时也有学者对这一模式的负面后果或日益不平衡的改革所带来的“外部性”(externality)(如环境污染、贫富差距、腐败等)提出批评(Pei,2006b)。渐进主义的不均衡改革模式的前景因此显得晦暗不明,充满不确定性(Selden&Perry,2010; Yao,2010)。

由此可见,尽管在经济领域取得了巨大的成就,但是把当代中国的改革看作一个纯粹的经济过程则是有问题的。相反,这是一个高度政治化的具有特定限度的经济与社会改革过程,也是执政党及其主导的国家体制通过发展主义逻辑重塑合法性的过程。前改革时代无休止的政治斗争和低效率的计划经济体制所导致的经济衰败和治理危机危及到基本的政治秩序和制度基础,从而推动了旨在重塑合法性的全面改革。1980年代初期的改革成功地实现了这一点,将合法性的基础从革命与阶级斗争转移到以经济发展为基础。换言之,革命意识形态、通过个人崇拜塑造的最高领导人的政治魅力以及道德优越性等传统的合法性资源到前改革时代末期已基本上消耗殆尽,经济改革和发展主义方案是更新和延续合法性的理性选择(参见Shirk,1993)。

改革时代的执政党-国家采取了一系列制度化举措,包括高层权力更替的日益规范化、可控的草根政治参与、持续的意识形态调整以及其他方面的制度变化。纳森(Nathan,2003)将这些变化称为“威权主义的韧性”(authoritarian resilience)。尽管这些举措也存在矛盾和局限性(Gilley,2003),但正是通过这些措施,执政党-国家能够做到与时俱进,成功地维持了政治合法性,并使自身能够适应不断变化的政治社会环境。面对改革前危机和改革时代快速变化的社会环境所带来的巨大挑战,执政党-国家采取了包括放弃乌托邦主义意识形态和依靠领袖人物的人格魅力来维系政治合法性,强化技术官僚精英阶层的权力,实现官僚体系的常规化、复杂化和专业化,以及减少对私人言论和行为的直接控制等类似于帕森斯功能主义的调适性措施(Lowenthal,1970;Parsons, 1951,页525-535,引自Nathan,2003)。为了使得这些措施能够行之有效并处于可控状态,执政党-国家以极其审慎的态度提出了关于其自身合法性的意识形态逻辑框架。在法理名义上,传统革命意识形态依然在政治铭文中占据制高点,在历史合法性意义上依然具备一定的现实价值,但在改革时代与全球资本秩序相勾连的发展主义现实下,这些话语已经主要成为一种政治修辞术。在实际行动中,经济发展成就、人民福利保障、社会秩序以及以防范外来威胁和反复阐述历史屈辱为特征的民族主义已经成为几个最主要的合法性基石(Holbig& Gilley,2010;Laliberté,2008)。

上述政治和经济状况,以及政治合法性策略,对当代中国社会生活的各个方面产生了深刻影响,并导致了与媒体和人口流动紧密相关的各种现象。正是在上述背景下,当代中国媒体在作为意识形态喉舌的政治角色得以延续的前提下,逐渐实现了商业化和多样化经营,并因此在一定程度上扮演了有限的舆论监督角色。同时,也是在同一宏观政治经济背景下,当代中国农民和其他社会成员在户口制度所附加的诸种限制下,开始跨越城乡或不同行政区划间的区隔,以寻求更大的发展空间,从而对国家实施的严格人口控制政策提出了挑战。在这一颇具矛盾性的连接处,与当代中国农民工相关的议题进入大众媒体和公众关注的范围之内,成为公共话语关注的焦点问题之一。