试论如何加强流动人口服务管理

王朝晖　林巧波[1]

温岭地处浙江省东南沿海，面积1079平方公里。全市辖5个街道11个镇，常住人口近120万。2010年地区生产总值500多亿，城镇居民人均可支配收入28000多元。流动人口对温岭的经济社会建设作出了巨大贡献，但在经济社会高速发展的同时，如何加强流动人口服务管理也显得尤为重要。

一、当前温岭市流动人口服务管理现状

2010年，温岭市登记在册的流动人口达573022人（流动人口育龄妇女19．14万人），占台州市流动人口总数的32．79%，居台州首位。流动人口登记数超过4万人的镇（街道）有6个，流动人口登记数最多的泽国镇达到14．23万人，密度最高的横峰街道流动人口登记数是常住人口数的2．63倍。全市出租房屋底数达12．22万户，承租人员达50．16万人。2010年，全市流动人口犯罪人数达1607人，占全市犯罪总数的79．87%。

近年来，在温岭市委、市政府的正确领导和高度重视下，形成了以流动人口服务管理局牵头，公安、工商、民政等部门各守其职，企业、房东积极配合的流动人口社会化服务管理良好工作格局。同时，按照“公平对待、搞好服务、合理引导、完善管理”的工作方针，紧紧围绕建立组织体系、挖掘社会化效能、加强隐患治理、优化公共服务、推行《居住证》制度、营造关爱氛围等主题，积极进行社会管理创新，进一步夯实基层基础工作，流动人口服务管理取得了一定的成效。其主要做法如下。

（一）在服务管理网络建设方面

在原先“市、镇、村和信息员”四级管理网络的基础上，积极探索实践“一站式”流动人口服务管理。目前全市16个镇（街道）流动人口服务管理中心已全部建成，全市流动人口服务管理站已达200家，其中符合“五有”标准的“一站式”服务管理站达26家，各镇（街道）覆盖率达100%。另外，横峰和城北街道流动人口服务管理中心在2010年底分别被命名为“台州市规范化服务所（中心）”。

（二）在服务管理制度建设方面

2010年6月份，该市专门出台了《温岭市实施流动人口居住证制度的意见（试行）》，全面推行《居住证》制度，从16个方面实实在在地为流动人口提供了权利保障。出租房屋的“分类管理，分时检查”、流动人口“一站式”服务管理、“新民恳谈”等一批典型工作经验和做法分别在省、台州得到推广。

（三）在服务管理基础工作方面

2010年4—6月，在全市范围内组织开展了流动人口基础信息百日大排查专项行动。通过为期100天左右的专项行动，取得了服务管理站点逐步完善、居住登记主体责任意识不断增强、信息登记率稳步提高、服务管理能力有效提升等明显成效。

（四）在公共服务方面

温岭市明确了居住证申领条件、申领程序和持证人可享受的社会保障、公共服务等配套政策和具体待遇。并围绕流动人口就业、维权、救助、卫生和计划生育、子女就学、居住条件等方面，积极探索流动人口管理的新措施、新方法，不断提高服务质量和水平。

（五）在营造关爱氛围方面

积极挖掘服务资源、创新服务内容，组织流动人口宣讲服务团，开展流动人口才艺大赛等活动，积极营造全社会关爱、重视流动人口的氛围，为流动人口融入当地社会创造良好的外部环境。

二、当前流动人口服务管理工作中存在的主要问题和困难

盘点近年来的工作，在取得成绩的同时，也应当清醒地认识到，在依法开展流动人口服务管理工作中还存在不少问题和薄弱环节，有些还是制约下步工作开展的瓶颈性问题，亟待解决。

（一）流动人口服务管理体制不够完善

近年来，温岭市委、市政府就进一步加强流动人口服务管理专门下发了相关的文件，进一步明确了各部门职能，提出了完善工作机制、落实保障机制等一系列的工作措施，这对有效实施全市流动人口服务管理工作起到了较好的保障和推动作用。但在实施中，一定程度上仍缺乏有效的组织协调和监督管理，信息缺乏有效共享，资源不够整合优化，加之流动人口的服务管理涉及范围广、牵涉部门多、服务管理内容复杂，导致流动人口系统性管理难实现，工作的整体合力难以形成。

（二）流动人口服务管理保障不够到位

近年来，该市切实加强了流动人口服务管理的基础建设，经费保障、人员配备、组织建设力度也是逐年加大，但从目前全市的情况来看，各地不平衡情况仍较为突出，各项保障措施虽然有了较大的改善，但离既定的目标和上级的要求还有明显差距。市级流动人口服务管理经费每年仅250万元，流动人口专职管理人员仅356人，两项实现目标仅为25%、35%，制约了工作的正常开展。此外，流动人口协管员整体素质和稳定性也有待进一步提升。

（三）流动人口的公共服务不够优化

目前，公共服务的设置还是以户籍人口为依据，很少考虑流动人口的成分，公共资源服务流动人口相对缺乏。由于受制度、经济等原因的影响，一些部门不敢、不愿做流动人口服务教育，以及维权等工作。在实际工作中，还一定程度上存在重管理、轻服务，重打击、轻教育，重限制、轻疏导等现象，侵害流动人口合法权益事件也时有发生。

（四）流动人口居住登记不够完整

大多数流动人口在企业单位务工，从事个体经商的比例不大。《浙江省流动人口居住登记条例》明确规定了相关单位在流动人口居住登记中的信息登记、报送义务，但在实践中尚未得到有效落实。流动人口居住登记率、相关单位与个人对《条例》的知晓率都不是很理想，有的单位在为流动人口提供服务的过程中，缺少对临时居住的核查环节，一定程度弱化了流动人口的申报、登记、办证的主动性。

（五）流动人口治安管理不够有力

2010年，全市流动人口犯罪人数占流动人口总数的0．28%，是常住人口违法犯罪发生率的8．16倍，低龄“二代流动人口”犯罪占全市未成年人犯罪的87．36%，总体呈增长态势。流窜犯罪和流动人口作案比例居高不下，且花样手段不断翻新，流动人口的违法犯罪活动已成为影响全市社会治安稳定的一个重要因素。在当前出租房屋管理中，危房出租、违章建房出租、自由转租、只收房费不履行管理职责等现象屡见不鲜。同时，出租房屋由原来的闲置房、旧房舍、附属建筑等逐步向高层建筑、单元房、商品房渗透，管理难度也越来越大，底数不清、责任难落实、死角盲区多、管理不到边的现象也较为突出，出租房屋已成为违法犯罪分子藏污纳垢、逃避公安机关打击和进行违法犯罪活动的黑窝点和落脚点，特别是部分出租房屋存在较大消防安全隐患，一旦发生失火、放火和各类自然灾害时，极易造成群死群伤事故。

三、如何加强流动人口服务管理工作

流动人口服务管理工作是一项长期、艰巨、复杂的社会系统工程，也是当前创新社会管理、全面改善民生的一个重点。针对当前流动人口服务管理中存在的一些问题与困难，如何加强服务管理，笔者提出一些粗浅想法。

（一）在工作理念上要有新的突破

以人为本是科学发展观的本质要求，也是社会管理必须坚持的核心理念。我们要主动顺应社会发展进步的大趋势，把“以人为本、服务为先”理念贯穿于流动人口服务管理的全过程，寓管理于服务之中，在服务中实施管理，实现由防范、控制型管理向人性化、服务型管理的转变，全面提升流动人口服务管理水平。要加大宣传力度，全力营造全社会关爱流动人口的氛围。要进一步强化政府公共服务职能和权益保障，加大流动人口劳动保护，推进流动人口社保参保工作，建立健全流动人口劳动纠纷处理协调机制，畅通流动人口利益诉求渠道，防止矛盾纠纷激化。

（二）在工作机制上要有新的突破

流动人口服务管理是一项系统工程，涉及条条块块、方方面面，必须在党委、政府的统一领导下，有效整合各部门、各单位及社会各方面的资源和力量，加强协调配合和整体联动，努力形成政府主导、部门协作、社会参与、齐抓共管的工作格局。一是要强化部门协调配合。公安、人力社保、人口计生、教育、民政、卫生等涉及流动人口服务管理的部门，应建立信息报送、协调联系等制度，充分发挥各自职能优势，积极配合，通力协作，形成流动人口服务管理的整体合力。二是要强化基层资源整合。坚持工作前移，把流动人口服务管理网络和工作机制延伸到村居、社区、企业、市场等基层单位，将流动人口服务管理建立在坚实的群众基础之上。要充分依托村级综治工作站平台，加快村级流动人口服务管理网络建设。如加快推进集采集、登记、帮扶、服务等功能于一体的“一站式”服务管理站建设就是一个有益探索。

（三）在工作手段上要有新的突破

信息化是当今社会管理、社会服务的基本趋势。做好流动人口服务管理工作，必须充分运用现代信息技术，发挥信息化手段的作用，提高流动人口服务管理的成效。一是要建设综合信息平台。目前，公安、人口计生、人力社保等部门都建立了各自的流动人口信息系统，但各部门之间的信息难以实现互联、互通和共享，系统重复建设、信息重复采集问题突出。应建立一个跨部门流动人口综合信息平台，发挥科技手段在服务管理工作中的作用，改变流动人口静态管理模式，实现流动人口信息数据部门共享。二是要切实做好基础信息采集。只有“底数清、情况明”，才能有针对地做好流动人口服务管理工作。下大力气抓好流动人口的信息采集，拓展采集渠道和方式，发挥经营单位、用工单位、物业服务单位、房屋出租人等各方面的作用，推行流动人口信息采集社会化，统一采集，统一录入，全面、准确掌握流动人口基本情况和相关信息。三是要推行“以证管人、以房管人、以业管人”工作机制，突出落地管理。各部门要把临时居住证（居住证）作为向流动人口提供公共服务的依据，增强企业主、房屋出租户、承租人对流动人口登记工作的责任意识，促进《浙江省临时居住证》（《浙江居住证》）的发放工作。

（四）在工作保障上要有新的突破

流动人口服务管理工作，是一项综合性、基础性的工作，只有在强有力的保障下才能做好这项工作，所以必须要做到责任、规划、投入“三到位”。一是要做到责任到位。政府层面，应该把流动人口服务管理工作列入平安建设和社会治安综合治理目标考核体系，建立了相关考评机制。职能部门要按照“谁经营谁负责、谁出租谁负责、谁用工谁负责”的原则，督促用工单位、经营业主、出租房主等做好流动人口登记、证件发放、信息采集和教育培训等工作。并建立流动人口协管员工作奖惩制度，充分调动协管员队伍的工作积极性。二是要做到规划到位。统筹考虑流动人口与户籍人口的公共服务和管理问题，着眼解决流动人口服务管理中的重点难点问题，抓好项目规划建设，尽可能将其列入“十二五”规划，纳入本地本部门的整体工作之中来谋划、部署和推进。三是要做到投入到位。要加大对流动人口服务管理工作的投入，应按照有关文件要求，配齐配强各级流动人口专职工作人员和协管员队伍，保证这项工作有人抓有人管。流动人口服务管理工作中的人员经费、公用经费和专项工作经费，应分别纳入各级财政预算，确保流动人口服务管理工作顺利开展。同时，鼓励各级、各部门结合工作实际拓宽经费筹措渠道，逐步优化流动人口服务管理工作环境。

（五）在治安管理上要有新的突破

严厉打击流动人口中的“害群之马”，是我们时刻都不能放松的长期性工作。随着流动人口服务管理体制的调整，将在很大程度上解放一部分警力，将公安机关从繁琐的登记、发证工作中解脱出来，有利于进一步抓好流动人口的治安管理工作。一是强化流动人口高危人员排摸掌控。进一步建立健全高危流动人口排查、列管、控制工作机制，加大对流动人口中居无定所、昼伏夜出、没有固定职业、有前科劣迹等违法犯罪嫌疑人员吃、住、行、销、乐等活动点的管控力度。二是强化流动人口聚集部位管理。在认真排摸调查的基础上，开展治安重点区域特别是流动人口聚居区域挂牌整治，实施小范围、快节奏、定点式的清理检查行动，避免形成治安乱点。三是强化流动人口违法犯罪行为打击。认真研究流动人口犯罪的特点和规律，组织专项性的打击整治行动，有力遏制案件高发势头。建立健全违法犯罪线索协查和通报制度，携手打击跨区域流窜犯罪活动，因地制宜开展缉捕逃犯专项斗争，大力挤压违法犯罪空间，降低流动人口犯罪率。

[1]王朝晖：浙江省温岭市流动人口服务管理局办公室主任；林巧波：浙江省温岭市公安局办公室民警。