公民社会政府“善治”

公民社会兴起的过程实质上就是一个国家还权于民、社会自治、政府与公民合作共治的过程。而这一过程的实现必然要推动政府治理模式发生深刻变迁。因为中国现在的政府治理过程还存在许多问题，比如政府的服务意识淡薄、政府提供的政治参与渠道不畅通、政府的公共服务供给能力相对不足、行政授权和体制性腐败等问题都还没有得到很好的解决等。这些问题的存在一方面与公民社会的兴起有矛盾、有冲突，如果处理不当将会严重制约公民权利与利益的实现；另一方面也需要在公民社会的发展过程中有针对性地解决好这些问题。这就需要进一步明确中国公民社会发展的基本方向。

从“发展型政府”转变为“服务型政府”

随着中国公民社会的兴起，公民的权利意识和利益要求日益强烈，这就要求政府把公民权利放在首要的位置，政府的一切行为都要以公民的利益为出发点和归宿。而事实证明在中国传统的政府本位的治理理念下，公民的权利与利益的实现受到严重制约，政府本位的治理理念已经无法满足公民社会的多样化需求。现代政府治理理念的道德理想目标是公民本位，即政府承担起政府责任，在民主和公平的前提下为社会提供优质的服务，满足公民不断增长的权利与利益诉求。这既是政府履行公共服务职能自身不懈的价值追求，也是对公民社会兴起的有效回应与必然选择。服务型政府也因此应运而生。作为现代政府治理理念的内涵，服务型政府的理念应具有以下特征：

第一，在行政理念上，以公民、社会为本位而不是以国家或政府为本位。传统政府治理模式均以政府自身及其权力为本位，这种陈旧的理念有悖于时代发展和社会的进步，造成对于公民权益的无视和侵害。“公民本位”意味着政府必须主动顺应公民社会兴起的时代潮流，树立以公民、社会为本位的行政理念。

第二，在角色定位上，政府应该担当起公共服务的职责。在传统政府治理模式中，政府凌驾于社会之上，是统治者或者管理者，公民的需求被忽视。在中国，很长一段时间以来，发展成为政府的主要目标。而在公民本位的治理模式下，政府角色必须重新定位，由“公婆”向“公仆”转变，政府成为公共服务的主要提供者。

第三，在互动方式上，政府具有较高回应性。政府必须能想公民之所想、急公民之所急，把公民当成顾客，对顾客提出的要求迅速地做出回应，并以较高的效率来满足顾客的需求。强调政府对顾客负责，建立灵活迅速的顾客抱怨处理机制和顾客回应系统，加强政府与顾客之间的信息、情感等方面的交流与沟通，可以提高顾客的参与程度，满足顾客的求知需求、交往需求、尊重需求和表现需求，使顾客获得最大限度的满足。

由此可见，公民社会的发展要求政府必须放弃过去的管理者的角色定位，抛弃旧的治民观念或“为民做主”的理念，而应定位于服务者的角色上。把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，确立“为公民服务”和“人民做主”的理念。这就需要政府的治理模式必须彻底转变，即由发展型政府向服务型政府转变，并将服务作为一种基本理念和价值追求，这对于公民社会的发展以及政府治理效率的提高都有着重大的现实意义。

从“大政府”转变为“大社会”

公民社会发展的基本方向之一，就是政府在治理过程中大量引入社会组织的合作，逐步从大政府向大社会过渡。

新中国成立以后，在传统计划体制下社会领域被国家化，政府与社会处于高度一元化结构状态， 由此形成了政府与社会高度合一的一元化社会治理模式。治理主体一元化，即政府是唯一的社会治理主体，国家几乎垄断了所有的社会资源，控制着所有的社会空间，并利用单位体制形成了政府、单位、个人垂直单线式的治理模式。改革开放以后，政府内部进行治理改革，重新界定政府部门的职能，压缩政府机构，改革公务员制度。政府逐渐从社会微观领域中退出，减轻了对社会的制约和限制，激发了社会尤其是经济领域的微观主体的活力，社会自主能力和空间不断得到提升。但由于中国的社会自治力量是在计划体制之外生长出来的，原先的计划体制并没有得到根本性改变，政府仍然保持着在社会治理过程中的至上地位，采取自上而下的治理方式。这种全能政府的治理模式造成了许多负面的影响。一是政府的全能治理扼杀了公民社会的积极性和创造性，剥夺了公民管理社会公共事务的权利，不利于公民参政议政的民主意识的形成，更不利于中国政治民主化过程的推进。二是政府治理成本的增加影响政府效率。政府机构的膨胀，大量的人力和财力的扩充使政府入不敷出，影响政府治理的效率从而使政府无法有效地履行其职能。三是政府权力的垄断与集中造成了行政权力的滥用。任何权力都应该是有限的，不受限制的绝对权力必然导致腐败，政府权力也不例外。当政府权力过多涉足社会领域，掌握和控制过多的社会资源和空间，其必然为进行寻租活动留下广泛的空间。寻租活动不仅造成了社会的不公，损害政府的合法性，而且也削弱了政府的治理能力。

公民社会的兴起要求社会治理主体由一元化向多元化转变。随着人类社会的成长，社会越来越分化为多个治理单位，作为政府和市场的有效补充，与之共同承担社会管理和公共服务的任务，以自己特有的力量，推动中国建立公共管理多元治理的格局，这是一个不可逆转的潮流。与此同时，社会公共事务将会日益复杂和繁重，公共事务管理主体也将必然走向多元化。从中国的发展趋势来看，公民社会将不断发展、壮大和成熟，大量的公共事务应由社会来自行管理，一些特定事务才由政府组织承担。中国自改革开放以来，社会中介组织、社区组织、民办非企业组织和其他社会团体迅速发展，社会公共事务管理主体的多元化是社会变迁和公民社会发展的必然结果。党的十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次提出了要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。它要求在充分发挥党委、政府作用的同时，发挥好基层自治组织、社团、行业组织和社会中介组织的作用，加强政府与社会的合作，形成社会治理的合力。这种新型的合作治理模式强调政府、社会、公民在相互协调中共享权利，共同分担公共治理的责任，实现对公共事务合作管理。从这个角度说，政治治理模式由社会治理主体一元化向多元化转变切实地回应了公民社会的多元化趋势。

从“善政”转变为“善治”

20世纪90年代以来，在西方“新公共管理运动”中成长起来的治理（Governance）和善治（Good Governance）的理念和模式对中国产生了日益广泛的影响。那么什么是善治呢？学者俞可平认为，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治实际上是国家的权力向社会回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同。所以善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全发达的公民社会，就不可能有真正的善治。 通过研究国外的治理和善治理论，结合中国公共行政的实践，国内学者认为善治的基本要素有六个：

一是合法性，它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。合法性越大，善治程度越高。所以善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的认同。

二是透明性，它指的是政治信息的公开性，政治信息要能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策和监督过程。

三是责任性，它指的是人们应当对自己的行为负责。它意味着公共管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不当履行应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。

四是法治性，它指的是法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利，它要建构的是充分尊重法律的社会秩序，这是善治的基本要求。

五是回应性，它指的是公共管理人员和管理机构必须对公民合理的要求和期待做出及时的和负责的反应，回应性越大，善治的程度也就越高。

六是有效性，这是指管理的效率。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。

由于善治是一个还政于民的过程，如果没有一个健全和发达的民间组织和公民社会，就不可能真正实现善治。个人的自我目的不可能自我实现，而必须在与他人追求共同的理想中才能实现。真正卓有成效的公民参与，必须是有组织的参与。所以发展公民社会，不仅能够体现民主政治的发展、国家权力向社会的回归、还政于民的过程，而且是实现政府有效治理的基础。没有一个健全和发达的公民社会，就不可能实现政府良好的治理。因此，要加快公民社会的发育与成长，使其成为公民参与的重要依托和途径。一个民主政府在进行决策之前与各社团进行商讨，具有重要的意义。这不只是为了选定受欢迎的政策，也是为了缓和与那些受损者之间的摩擦，因为这些受损者至少会认为他们的意见曾被且将会再被政府听取。 善治的实质在于政府与公民的良好合作，但是这种合作并不总是直接的，相反常常需要一个中介组织的协调，民间组织就是这样一个中介。一方面，各种公民社会组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达给政府；另一方面，它们又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达给其成员。公民社会组织在这一利益协调过程中，推动了政府与公民的合作，促进了公民的政策参与，并最终达至政府善治的实现。

专栏

善治的概念

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素之一便是参与。这里的参与首先是指公民的政治参与，但不仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与。后者可能会越来越重要。善治实际上是国家权力向社会的回归。善治的过程就是一个还政于民的过程。俞可平教授表示，善治表示政治国家与公民社会或者说政府与公民之间的良好合作。从全社会范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。

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