网络时代的政府信息资源管理

(三)网络时代的政府信息资源管理

1.概况

“就本质而言，一个‘好’的政府和一个‘差’的政府的差异首先是反映在对信息和知识的掌握和处理上。就目前经济全球化和信息全球化的发展情况而言，没有一个信息化的政府，即电子政府，是难以领导一个国家或一个地区在全球化的竞争中取得胜利的。”^[9]在网络时代，“信息资源管理性能的测度与目标总是在持续地被评估与调整过程中要与不断变化的组织内部和外部环境、技术发展水平和基准变化等相适应”^[10]，政府信息资源管理能力更多地体现在电子政务环境下政府网上信息资源的整合与供给以及公众政府信息资源的获取与利用上。

1993年，克林顿政府提出建设“国家信息基础结构”，掀起了联邦政府信息系统的电子化热潮。同时，他还提出应用先进的网络信息技术克服美国政府在管理和服务方面的缺陷。1994年12月，美国政府信息技术服务小组(Covernment Information Technology Services，GITS)，提出了《政府信息技术服务的前景》报告。该报告认为改革政府不仅仅只是人事精简、减少财政赤字，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作;利用信息技术协助政府与客户间的互动，建立以顾客为导向的电子政府以提供更有效率、更易于使用的服务、为民众提供更多获得政府服务的机会与途径。具体内容包括:建立政府资源共享的全国性规划，按信息技术的优先顺序加以排列，让政府各部门间的信息得以互通与共享，并促进与工商界的合作等;增进信息基础建设的发展以建立现代化的电子政府，提供社会大众更有效率的信息和服务，快速回应民众的需求并保护隐私权;强化信息技术的领导能力，使领导者能够善于运用各种信息科技的政策、程序，并建立政府服务标准，以达到顾客导向型政府的目标。^[11]

1998年，美国又通过了《政府无纸工作法》(直译《政府文书工作消失法》)，要求政府在5年内实现无纸化办公，联邦政府的所有工作和服务都将以信息网络为载体。2000年9月，“第一政府网”(http//www.first.gov)正式运营，整合了2.2万个政府网站，拥有1.8亿个网页，集成了联邦政府众多服务项目，借助联邦政府与私人企业共同开发的高强度搜索引擎，每天可处理上千万次搜索，一方面可以完成与美国50个州及县市的有关材料及网站的链接，可基本提供所有政府服务的“一站式服务”，另一方面，又按照便民原则对网络信息资源进行经济与商品、农业与食品、艺术与文化等归类，从国家大政到居民生活，无所不包，运用信息技术成功建立了与公众互动的政府信息服务机制，并成为美国政府电子化公共服务的统一入口。

2002年，美国政府技术中心提出了政府信息资源管理的5项基本要求，即理解用户需求;了解合作伙伴的需求;考虑组织过去和现在面临的信息资源环境;预测未来的状况;确定一种清晰的管理方法。这些要求对联邦政府信息资源管理任务的实施尤其是电子政务环境下的信息资源管理具有重要指导意义。目前，美国联邦一级和州一级的政府机构已经全部上网，已建立的各级政府网站达202万个，可以搜索到的分站点超过5 100万个，政府信息公开日益全面、网上服务日益完善、政府信息资源共享程度不断提高，形成了“网站多、内容全、网连网”的特点，被誉为世界电子政务建设的领先者。根据有关学者对联邦和州政府网站的调查发现，有93%的公民可以通过网络查看公共信息，25%的政府网站能够提供良好的公共服务。^[12]2005年，联合国电子政务报告中认为:能够将海量信息和服务有效组织并便利地提供给用户利用的能力是美国电子政务成功的关键。^[13]

1995年，英国议会科学技术办公室提出《电子政务研究报告》，1996年政府公布了《直接政府》绿皮书，建议以电子形式传输政府公共服务、加大政府信息公开，提高行政效率。1998年5月，英国首相布莱尔在《我们的信息时代:政府的观点》中首次宣布要使英国处于全球信息技术领先地位战略的战略决策，要求政府积极应对挑战。此后，英国政府先后发布了《政府现代化》白皮书、《21世纪政府电子服务》等政策规划，把建立“以公众为中心的政府”作为电子政府建设基本目标。

2001年2月英国政府门户网站(ukonline.gov.uk)正式开通，该网站不是简单地将政府现有业务电子化实行“柜台式”服务，而是按照公众需求组织内容，将上千个政府网站链接起来，用户只需点击所需的主题，就可以找到政府关于该主题的所有相关内容，而无需考虑政府哪个部门具体负责，初步实现了其在《政府现代化》白皮书中提到的按照“生活事件”组织政府服务的构想。据德勤公司的调查显示，2002年英国有60%的政府机构的互联网服务网站已经开通或正在建设。^[14]同时，英国还吸取美国电子政务建设的成功经验，在政府电子公文、电子资料库、国际贸易数据系统等7个领域形成了完整体系，并建立了整体信息传输系统，突出政府网上公共信息提供及服务的整体优势。在英国，目前有超过190万家商业用户通过电子形式与政府打交道，全国大约有2000个在线服务中心提供廉价的接入并培训和教育用户，英国的电子政务发展水平迅速走向世界前列。

在我国，2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中明确“以信息化带动工业化”的战略方针后，电子政务建设进入快速发展时期，政府网络信息资源的管理由此进入新的阶段，2003年7月在国家信息化领导小组会议上，温家宝总理指出:“各级政务部门要加快政务信息公开的步伐;在内部业务网络化的基础上，充分发挥部门和地方政府的积极性，推动各级政府开展对企业和公众的服务，逐步增加服务内容、扩大服务范围、提高服务质量”。2006年1月中央政府门户网站正式开通，截至2006年6月，使用“.gov.cn”域名的政府网站总数近1.2万个，初步建立了从中央、各部委到省、地、县各级政府及其职能部门的政务网站体系，并搭建了较为完善的政府网络信息资源管理体系。

根据联合国经济与社会事务部公共经济与公共管理司(DPEPA/UNDESA)与美国公共管理协会(ASAP)对全球不同国家历年电子政务情况的调查，我国电子政务发展取得了跨越式进步。

2002年——处于低电子政务能力国家总的低端，排在93名，位居印尼、牙买加、越南等国之后。

2003年——政府网站数量与质量明显提高，用户可以下载表格并与政府相互交流，但在线实现服务支付和综合性服务还没有展开，排在74名，进入中端行列。

2004年——排在67名，达到中等发展水平，排在澳大利亚、巴西、日本、印度、法国、巴基斯坦、以色列等国之后。

2005年——因在线服务和综合电子服务能力的提升，排在57名。

从相关调查比较中发现，国际社会对我国政府网站建设的进步高度认可，我国政府网络信息资源管理的外在环境基本形成，利用网络开展政府信息资源共建共享的条件初步具备。但与网站建设的相对发达形成鲜明对比的是网上信息资源贫乏、信息服务和综合服务能力低下，有人形象地概括为“电子‘无病’政务‘有恙’”。^[15]为此，《国家电子政务总体框架》要求电子政务要把服务作为出发点和落脚点，即通过“推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件”。

2002年，美国联邦政府管理与预算局对电子政务所产生效益的总结可以看做是从成本费用的角度道出了政府网络信息资源管理的种种优势，主要包括:一是节约了公众获取政府信息及服务的费用，实现了公众足不出户获取政府信息的可能;二是节省了企业与政府沟通交往的费用，如降低了企业搜集政府信息的费用，提高了供需双方在相关信息与服务上的匹配效率;三是降低了政府部门之间在数据信息搜集、存储、加工、分发传递中的高昂费用，进一步提高了政府信息提供的精确度;四是降低了政府部门内部的日常运行费用^[16]，据美国商务部估计，该部门每处理一项支付，按照传统方式约需要成本费用1.65～2.7美元，而从网上结账则只要0.6～1.0美元。

需要注意的是，对于电子政府的研究，电子是形式，政务是根本，信息技术只是将各类政府信息转化为数字形式，而网上信息资源的有效组织和管理则是基础。因而，各国围绕公众信息需求，积极进行网络政府信息资源的开发利用，不断提高电子政务的可利用性，“英国提出在增进政府机制的效率和有效性的同时，建立起政府的信息服务中心，提供单一窗口式服务，发展数字签章、认证、数码电视等。法国提出要开放政府信息，通过网络为社会提供各种窗口式服务”。^[17]可见，电子政务与政府信息资源的网络化管理是彼此依存，相互促进的关系。

2.政府网站运营机制分析

电子政务是一项庞大的系统工程，任何一个政府部门都难以完全依靠自己的力量独自进行政府网站建设。同时，网络信息资源管理较强的技术性、关联性、整合性等特点对政府人员、技术以及组织、管理都提出了较高要求，政府并不能像包揽其他社会事务管理那样独自承接包括政府网站开发、维护在内的网络信息资源管理的一切任务，因此，引入市场机制，吸纳社会和企业资源，寻求合作自然成为现代政府的明智选择。

“国外的政府部门更愿意通过与厂商合作的方式转嫁自己的风险，甚至通过适当的合作达到赢利的目的。”^[18]“许多国家政府部门的电子政务建设、运行维护都是委托市场化的专业外包服务公司提供服务，政府工作人员只承担行政管理职能，进行信息加工分析，提出对公众服务的项目要求。例如，新西兰政府就特别强调政府部门与私营企业的紧密伙伴关系;墨西哥政府通过建立政府部门与私营电信企业的战略伙伴关系来解决电子政务建设中政府联网问题;南非的电子税务系统就是由南非政府的税务总局与私营企业合资建设。”^[19]政府网站运营的市场化正在成为世界各国推动电子政务发展的一个重要趋势。从政府网站外包的内容层次看，可以划分为低、中、高三个层次，低层次外包的主要范围是电子政务所必需的硬件、软件及网络设施建设，中级层次的外包指电子政务应用软件和人机接口部分，而高层次的外包则指政府行政管理流程与信息技术的紧密结合如政府信息的集成服务、政府业务的网上办理等。

目前，各国政府网站的运营不外乎有两种模式，一种由政府财政负担，采取政府独立开发维护或与其他企业、社会机构合作;另一种是以政务为主导，广泛吸纳社会资金和企业、社会组织的力量，通过合作或完全外包的形式将政府网站开发建设的部分任务委托给政府以外的其他机构承担。网站外包后，政府的主导作用一方面通过政策法规制度的提供来规范承包商的网站开发与服务供给行为，另一方面政府相关部门严密的网络管理体系与量化管理标准直接对外包的全过程形成有效的监督与风险防范，同时，政府也是各种外包关系的有力协调者、组织者。

美国政府充分借鉴电子商务的成熟经验，把政府网站运营作为电子商务的一种特殊形式进行建设，广泛采取了市场运作模式。如美国国家信息财团公司(NIC Inc.)和美国18个州政府合作，共同建设政府信息港，推动电子政务应用。政府信息港的建设和维护采取完全市场化运作模式，不仅未花联邦政府一分钱，每年还有大量利润用于电子政府发展和股利分配，电子政务收益年年上升，走上了良性循环的轨道;美国弗吉尼亚州政府网站是全美第一家州级政府信息港，开展了多项引人注目的电子政务应用，但它所需经费完全通过社会融资，政府未出一分钱，还实现了网站盈利;^[20]纽约市政府网站也委托给了名为Govworks的应用服务提供商管理，并代理提供相关服务，该公司的首席执行官土斯曼认为，通过应用服务提供商，政府可以对外委托执行一些非常灵活的政府职能如表格填写、纳税申报等。根据2002年美国一项地方政府网站调查结果，大约53%的政府网站由地方政府自行管理，剩余47%的政府网站则采取外包的方式交由当地企业、非营利性组织或全国或区域性的网络公司管理。

目前我国电子政务建设还或多或少地存在多头管理的问题，比如:在省级机关，党委、政府办公厅各自管理本系统的电子政务建设，省发改委信息中心负责全省政务信息网络平台建设及各级政府和政府部门门户网站的管理。三套管理系统自成体系，封闭运行。^[21]除管理体制的不顺外，政府网站运营上的指导思想还未完全解放，尽管大大小小的调查中都会反映出电子政务建设资金短缺的问题，但外包合作机制并未普及，政府网站的外包营利模式处于严重缺失状态。不过，部分地区政府网站建设实践已经提供了参考。

(1)首都公共平台网络的建设—拥有—运营(Building—Owning—Operation，BOO)模式

北京市政府以“统筹负责制”的方式将首都公共平台网络建设任务交给了首都信息发展股份有限公司，由该公司投资并承担网站的设计、建设、运行、维护、培训等工作，负责网络运营及一些应用系统开发。其中，硬件设备及软件系统的产权归属企业，而北京市政府负责宏观协调、创建环境、提出需求，每年只需向企业支付系统使用费即可拥有硬件设备和软件系统的使用权。随着使用时间的推移，政府的投资将从开始的一次性巨额投入到渐渐减少运营费用，而首都信息发展股份有限公司也将因越来越多委办局的介入而获得更多利润，进而形成了双赢局面。

(2)青海劳动保障信息网项目的建设—经营—转让(Bulid—Operate—Transfer，BOT)模式

青海省劳动与社会保障厅的青海劳动保障信息网项目由清华同方股份有限公司一揽子承包。按照分工，青海省劳动与社会保障厅负责提供信息资源、政策指导和政策保障，清华同方股份有限公司负责投资建设、运营和维护信息系统，并拥有投资部分所形成的资产所有权。清华同方股份有限公司的这部分投资将通过发售社会保障卡、发卡广告费收入及收取使用费等方式回收，回收部分的产权将相应移交给青海省劳动与社会保障厅。

一般情况下，政府部门或者通过与专业化的公司和组织共同合作优势互补的方式保证政府网站的有效运转，或者通过招标形式把网站建设和维护管理交给网络运营商以及专业信息公司，政府只负责对其进行监督和信息的审查。如香港特区政府网站，就委托给社会信息服务商经营，政府给予一定的补贴。^[22]企业的介入，不但促进了电子政务的发展，形成了电子政务市场，也带动了相关产业和经济的发展，是“一举两得”的好事。“从目前世界各国的做法来看，电子政务的市场化和资金筹措大致可以分为五种模式，即:伙伴关系，外协外包，政企整合，发行债券与广告筹资。”^[23]