甘肃养老问题的舆情调研

甘肃养老问题的舆情调研_2011-2012年甘肃省舆情分析与预测

甘肃养老问题的舆情调研

⊙魏　静

根据甘肃省人口和计划生育委员会最新统计显示：目前甘肃省65岁及以上人口为201.87万人，比2000年增加74.03万人，年平均增长6.43%，占总人口的比重为7.59%，比2000年上升2.59个百分点，呈逐年上升势头，甘肃省已进入老年型社会，老龄化进程加快。随着人口老龄化形势日益严峻，由此带来的一系列老年问题也日益凸显，关系到每一个人的养老问题也更加被关注。基于此，“2011—2012年甘肃省舆情分析与预测”总课题组对“甘肃民众养老舆情”这一子课题进行了专门的调查研究，课题组分别在兰州市、合作市、庆阳市、定西市、永昌县等地进行了问卷调查和访谈，共发放问卷650份，收到问卷628份，有效问卷604份，有效率为93%。下面是本次调查的结果分析以及围绕存在问题所提出的对策建议。

一、甘肃民众养老舆情调查内容及分析

（一）民众对新型农村养老保险的看法及分析

截至2011年，甘肃已累计发放新型农村养老保险金38411.54万元，557万农业人口被纳入试点范围，占甘肃省农村户籍人口的27.6%，甘南、嘉峪关、金昌三市州实现了全覆盖。新型农村养老保险在一定程度上解决了农村老人赡养的资金问题，这项制度是我国全面覆盖城乡养老保障制度的重要组成部分。为此，课题提出的问题是“您对现行的新型农村养老保险有何看法”，设计的单选选项有三个：“满意，使广大农民有了基本的养老保障”；“不满意，养老金待遇水平低，政府和集体补贴少，没有随物价水平调整，不能保证农村老年人的基本生活”；“不太了解”。不同阶层民众分类统计结果如下：（图1-1）

图1　民众对新型农村养老保险的看法结构图（单位：%）

图1的统计结果显示，民众对新型农村养老保险制度不满意者居多（52.9%），通过实地调研和深入访谈，认为形成这种现象的原因主要是：民众普遍反映新农保保障水平太弱。以15年的缴费年限为例，60岁以上的农村老人人均月养老金只有70.65元到115.97元不等，因此，养老金很难真正起到保障农民生活的作用。

（二）民众对新型农村合作医疗的看法及分析

新型农村合作医疗的建立，在帮助农民抵御重大疾病风险，减轻农民医疗负担，养老负担、防止农民因病致贫、因病返贫等方面发挥了重要作用。为了了解民众对此项政策的态度和看法，问卷提出的问题是：“您觉得新型农村合作医疗还存在哪些问题”，并设计了可以多选的四个选项：“保障水平低，门诊保障范围弱，农民实际收益低”；“农村卫生基础设施滞后，医务人员短缺，整体素质不高，很难满足农民的医疗需求”；“新型合作医疗不能满足广大外出打工者的医疗需求”；“不太了解”。统计分析结果如下（见表1）：

表1　民众对农村合作医疗政策的看法N=592

表1可以看出，民众选择“农村卫生基础设施滞后，医务人员短缺，整体素质不高，很难满足农民的医疗需求”和“保障水平低，门诊保障弱，农民实际收益低”两个选项的居多，有效百分比分别为64.5%和58.8%。通过调研我们发现其成因是多方面的，但多为新型农村合作医疗的制度性因素，包括定点医院价格虚高、转诊手续不方便、怕得不到应有的医疗服务、报销比例低、定点医院开的药不好、服务不好、不能解决经济负担、担心报销不公平、门诊报销比例低、定点医院不能满足需求以及定点医院离家太远等。另外，部分农民在异地打工，参合获取医疗补偿很不方便，这是异地打工农民没有参合的主要原因。

（三）民众对企业离退休人员连续调资的看法及分析

目前，甘肃城镇企业职工基本养老保险参保244.76万人。2005年以来国家连续7年提高基本养老金，企业退休人员的总体待遇水平翻了一番。为了解民众对这一政策的看法，问卷的问题为：“您对国家连续7年为企业离退休人员调整工资有何看法”，设计的三个单选选项为：“满意，基本满足了企业离退休人员的养老需求”；“不满意，跟不上物价上涨水平，还应继续上调”；“不太了解”。统计结果见表2：

表2　民众对企业离退休人员连续七年被调资的看法N=588

表2显示，民众选择“不满意，跟不上物价水平”的居多（43%）。通过调查发现：长久以来，企业退休人员退休金一直落后于公务员、机关事业单位退休人员。虽然连续上调企业退休人员基本养老金有效地缓解了这种收入差距，但差距还是很大。有些民众反映按月缴养老金的企业退休人员养老金微薄，但并不缴养老金的退休公务员养老金丰厚；企业离退休人员工资基数低，涨幅又小，因此，两者之间的鸿沟不仅没有填平，反而有越来越大的趋势，这是其一。当前物价上涨，大多数家庭由于支出增加，难以承受，特别是对企业离退休老人的生活造成了很大的影响，虽然他们刚刚享受了国家连续7年涨工资的政策，还来不及改善生活，又被高涨的物价抵消了，这是原因之二。

（四）民众对城镇职工基本医疗的看法及分析

近年来，甘肃省城镇职工基本医疗保险制度改革取得了实质性进展，参保人数不断增加，2011年甘肃省城镇职工基本医疗保险参保290万人，基金规模日益扩大，较好地解决了城镇职工的基本医疗保障问题。为了了解民众对城镇职工医保的看法，问卷设计的问题为：“您对城镇职工医保有何看法”，选项有：“起付线高，自付项目多，个人费用负担重”；“医风医德差”；“门诊个人账户报销比例低，个人负担重”；“非公有制企业参保率不高，统筹层次较低”。统计结果见表3：

表3　民众对城镇职工基本医疗的看法N=589

表3显示：民众对上述四类问题反映都较为突出。离退休职工反映医保门诊费差得太多，不及实际支出的五分之一。年老体弱多病是自然规律，老年人患慢性病较多，并非都可以住院，主要靠门诊治疗，这就增加了个人的经济负担。关于医保住院费报销比例，多数离退休职工认为个人负担部分有些偏高，如门槛费高，期望能适当调整比例。有些离退休职工认为住院难、医护人员服务态度不好，收红包的现象也屡禁不绝。另外，城镇职工医保覆盖面仍不够广，统筹层次较低。目前甘肃省参保的企业基本上为城镇国有、集体、股份制企业，对于其他性质的企业虽有文件规定为职工基本医疗保险的范围，然而并未到位，非公有制企业职工参与职工基本医疗保险没有相关的法律支撑和强有力的政策支持，致使一部分城镇老人没有被纳入职工医保范围。

（五）民众对失地农民养老保险的看法及分析

失地农民是城市中的特殊群体，失地农民的养老保障是被高度关注的问题，为了解民众对失地农民养老保险政策的看法，问卷设计的问题为：“您是如何看待失地农民养老保险的”，给出的选项有三，分别是：“满意，解决了广大失地农民的养老需求”；“不满意，失地农民失地补偿少，个人缴费比例高，负担重，养老待遇低，分批限定名额也不合理”；“不太了解”。统计结果见表4。

表4　民众对失地农民养老保险的看法N=594

表4反映出：被调查者选不满意者居多，有效百分比为47%，调查总结原因主要是征地补偿低，农民个人实际承保能力低。以兰州市部分失地农民调查为例，1982年12月31日以前出生的农民每人承包土地0.4亩，这部分农民目前都在29岁以上，征地补偿费人均只有2万元左右，由于个人承包土地集中分散情况不一样，有的征地补偿只有1.3万元左右，征地补偿也是10年前一次性发放的，由于当时政府没有根据农民这笔补偿收入制订有关养老保障政策，因此很多失地农民都将这些有限的补偿用于修缮住房、子女教育、医疗等项目上。2009年兰州市政府制订《兰州市被征地农民养老保险暂行办法》，其中规定：“被征地农民（包括完全失地和部分失地）征收土地时年满16周岁（含16周岁）以上、征收土地占现有承包土地20%（不含20%）以上的被征地农民应当参加养老保险”，也就是说29岁以上的被征地农民才应缴纳养老保险费用。但是在实际操作中不同区域却存在与政策上的偏差，如规定年满16周岁（含16周岁）以上每人需一次性缴纳1.73万元的养老保险费用，这里的16周岁（含16周岁）以上并不是征地时的年龄，而是指身份证中的年龄，而这样年龄段的人基本上是无地群体，无地群体是没有征地补偿的，这样就无形中扩大了保障范围，增加了失地农民缴纳养老保险的负担。此外，在调查中还发现，一些失地农民缴纳养老保险时还采取分批限定名额的办法，致使一些干部及其亲属首先缴纳保险，而其他失地农民至今还在等待中。失地农民的基础养老金低，各个地方集体补助的不一样，导致其养老金总数存在一定差异，有些地方集体经济补助部分不能发挥应有的作用，集体经济资产归属不明，流失严重，导致失地农民养老待遇低。

（六）民众对事业单位养老改革的看法及分析

近年来，事业单位的养老保险改革是普遍关注的一个热点。社会上流传着几种说法：一方面认为：以知识分子为主体的事业机构的养老保险应当要逐步提高它的水平，而不是降低它的水平，由于社会保障制度的一个基本特点是“能上不能下”，具有“制度刚性”，因而，只能是提高企业的养老标准，使之向事业单位看齐。另一方面认为：企业退休金虽然上调，但与机关事业单位职工相比差距仍然不小，国家财政不堪重负。还有认为：事业单位养老金向企业看齐之时，公务员不能例外。针对这些观点，甘肃各阶层民众有何看法，为此，问卷设计的题目为：“您对甘肃省事业单位养老改革有何看法”，单选选项有三：“这项政策体现了社会公平，同时也减轻了政府财政负担”；“削高就低有违收入刚性原理，会挫伤广大事业单位人员尤其是知识分子的工作积极性。同时，公务员不参与改革也难以体现公平”；“不太了解”。统计结果见图2：

图2　民众对事业单位改革的看法结构图（单位：%）

图2反映出，多数民众（43.2%）选择了“体现了社会公平，减轻了政府财政负担”这一项，考察原因：一是由于财政负担问题，因为近年来事业单位职工工资上涨很快，而事业单位人员数量又很大，各级财政不堪重负。二是由于机关事业单位和企业退休职工收入差距也呈扩大趋势，虽然近年来国内连续上调企业退休人员基本养老金，但仍远远低于机关事业单位的水平。从图2看，各阶层民众中也有相当一部分（33.4%）持反对意见，即选择“削高就低有违收入刚性原理，会挫伤广大事业单位人员尤其是知识分子的工作积极性。同时，公务员不参与改革也难以体现公平”。通过访谈得知，一些民众认为改革不应“一刀切”地向企业养老金看齐，因为就时机而言，客观上不利于经济复兴。养老保障的作用，在于消除人们对未来预期收入不稳定的担忧，从而促使人们放心去消费。社会保障制度的一个基本特点是“能上不能下”，具有“制度刚性”，因而，只能是提高企业的养老标准，使之向事业单位看齐。另外，要从根本上消除改革阻力，最终还须把公务员纳入进来。

（七）民众对养老模式的态度、倾向及分析

选择经济、适宜、有效的养老模式是应对老龄化危机的根本出路，而目前三大基本养老方式分别是家庭养老、养老院养老和自我养老，此外，还有居家虚拟养老、以房养老等。对于以上几种养老模式，不同阶层民众有什么样的选择倾向，这是课题要考察的一大问题。基于此，问卷的问题是：“您最倾向选择怎样的养老模式”，选项有“家庭养老”、“养老院养老”、“居家虚拟养老”、“以房养老”、“等老了再想办法”等。统计结果如图3：

图3　民众的养老倾向百分比图（单位：%）

图3显示出民众选择家庭养老的居多（52.7%），其次分别是“养老院养老”（23.9%）、“等老了再想办法”（12.5%）、“居家虚拟养老”（5.8%）、“以房养老”（5.1%）。这是因为：家庭养老在中国有悠久的传统，家庭养老在满足老年人伦理情感需求方面的功能是任何养老模式难以代替的。养老院养老是很多老年人在家庭养老不能实现的情况下选择的养老方式，如那些独身、生活不能完全自理或者完全不能自理而需要专业护理的老年人；其次，老年人如果退休收入较高，享受医疗保险，他们选择养老院的可能性也非常大，而且比较倾向于条件较好的养老机构。但是如果经济条件不好的老年人，比较倾向于家庭养老方式。居家虚拟养老选择人数只占5.8%，这主要是因为多数人还不太了解这种养老模式，一些受访者认为这种模式不如养老院，养老院可以全天候有监护，而居家虚拟养老必须通过电话才能得到服务，这对于生活自理难度大的老人或身患重病的老人来说并不方便。以房养老就是中老年人将房产抵押给金融机构，取得稳定的年金收入，去世后房产归抵押权人。但这种养老模式遭到普遍反对，这是因为：首先，将财产留给子女是中国老人普遍存在、根深蒂固的传统观念，很少有人愿意将房产归抵押权人。其次，中国的房产不是完全的产权，土地使用权期限最多只有70年。中老年人把已经使用几十年的房产抵押出去时，土地使用权期限已所剩无几了，目前中老年人普遍拥有的房改房，是当年仅付出了非常少的价格购买的，将来继续增值有很大的风险性。

（八）民众对养老机构的态度、看法及分析

机构养老是指让老年人入住到养老机构进行养老的一种养老方式。养老机构有公办和民办之分，为了了解民众对社会上各种类型的养老机构的看法，课题为此设计的问题是：“您认为目前甘肃城乡养老院存在那些问题”，选项为：“农村敬老院基础设施落后，服务人员素质低，医疗护理能力低，集中供养率低”；“城镇公办养老院少，床位少，环境拥挤，护理人员短缺，不能满足老年人的养老需求”；“民办养老院参差不齐，有的条件好，但收费过高；有的资金匮乏，条件差，专业服务能力低”；“养老院对多数老人来讲，都存在一定的经济负担”。调查结果如图5：

图4　民众对养老机构的态度和看法结构图（单位：%）

图4显示出，民众对甘肃城乡养老机构存在的问题的选择率相差不大，说明这些问题目前都很突出。以兰州市为例，通过调查发现，目前全市60岁以上老年人已达到45万人，占全市人口的13%，且以年均3.6%的速度增长，其中高龄、独居、起居困难老人有4万到5万人。全市应当配备的养老床位数在2万张左右，但实际各类养老机构，共有床位数3000余张。养老床位奇缺直接导致不少老年人无法安享晚年。对多数民办养老机构来说，资金和人才不足是最大的问题，从而导致经营的困难；档次偏高的民办养老院，老人经济上又难以承受。农村敬老院由于财力有限，无论其软件还是硬件都更为落后，农村的五保老人、独居老人，还有生活不能自理或难以自理的老人分散供养的情况居多，分散供养存在的问题十分突出。而敬老院由于设施落后，专业人才匮乏，集中供养力低，是农村养老急需解决的一大问题。就甘肃省而言，中、低收入的老年群体居多，无论是公办还是民办养老机构，都需一定的入住费用，老年人的收入除了日常所需，还要看病吃药，因此养老院养老对多数老人来说都存在一定的经济负担。

二、甘肃民众养老舆情调查结论

（一）农村养老保障能力弱

农村社会养老保险的基本目的是保障农村老年人的基本生活，实际上，领取农村社会养老保险金的农民大多都低于最低生活保障水平。按个人缴费标准最低档100元计算，参保人从45周岁开始缴费，则该参保人60周岁时，他的个人账户总额为2490元，月领取养老金73元（年领取养老金876元）。随着农村青壮劳动力的大量外出务工，农村的空巢老人数量逐渐增多，生活在城市的农村人员大多也属于低收入群体，他们除了应对物价上涨带来的压力外，还要面对住房和子女教育带来的压力，很多人很难再拿出钱来供养生活在农村的老人。农村土地功能也逐渐在弱化，土地带来的一年的收入有时比不上城里务工一两个月的收入。由此可见，对广大农村老人来说，养老的社会保障还有待提高。

（二）农村医疗保障力度弱

首先是村级医疗设施落后，专业人才短缺；其次是门诊及自用药的报销少；第三就是住院报销比例低。新农合制度目标是“大病补偿”，而大病住院也仅报销一部分，报销额度随着医院级别增高而下降。甘肃省卫生厅2008年的《关于进一步做好新型农村合作医疗工作的通知》中要求，各地住院补偿比例原则上乡级医疗机构不低于80%，县级医疗机构不低于70%，市级医疗机构不低于60%，省级医疗机构不低于50%。而实际上，很多农民反映报销补偿的数额无法达到此比例。此外，由于新农合实行医疗费用报销制，这在客观上形成了一个费用门槛，贫困家庭可能会放弃就医，原因是他们无法把大病的全额医疗费用一次性付清。

（三）事业单位养老改革难以推进

事业单位养老改革就是解决事业单位和企业的不公平，压低事业单位的养老待遇，与企业之间找到一种公平。但是国家公务员又高高在上，这样可能引起很大的问题。随着我们经济社会的发展，人民生活不断改善，如果过去制定企业职工的养老保障偏低，就应该把企业养老金适当提高，与国家公务员和事业单位相对平衡一点，而不是说事业单位往下压，和企业找到平衡，这种结果会使事业单位和企业可能对公务员待遇更有意见，所以最终目的是要缩小三者之间的差距。

（四）企业养老金偏低，跟不上物价上涨水平

本次调查普遍反映企业养老金偏低，跟不上物价上涨水平。目前甘肃省企业离退休人员平均养老金只有1249元，养老金的增长速度和幅度赶不上物价上涨的速度和幅度，基本生活深受影响。

（五）城镇职工基本医疗有待进一步完善

通过调查得知，民众普遍反映城镇职工医保在解决老有所医方面还存在一些不足之处，如门槛费高、个人门诊账户报销比例低，特别是一些不够住院标准的慢性病用药对老年人来讲负担很重。另外，医院里医风医德也差，有的反映住院难，需要找关系才能住进去；有的认为药费贵，有些药出厂价与零售价相差几十倍，太离谱。还有一些城镇非公有制企业退休职工不在医保范围内，这些老人的医疗保障面临很大问题。

（六）民众多数倾向选择单一的家庭养老模式

家庭养老是中国传统的养老模式，是多数老年人的养老意愿，很多老人即使经济能力较好，也不愿意去社会性养老机构，在农村这种情况更为突出。然而，无论是城市还是农村，家庭养老已日益显现出巨大的困境。社会化养老是今后的发展趋势，由于人们观念的根深蒂固和经济上的原因，社会化养老还不能广为民众接受。一些民众对某些养老模式如虚拟养老、以房养老甚至还不甚了解。

三、建议对策

（一）加大中央政府的财政投入，进一步完善和提高农村养老保障的水平和力度

现阶段中央财政给60岁以上农民发放的每人每月55元的基础养老金标准确实过低，难以维持生活。国家在经济发展与财政能力不断提高的情况下，应当大幅度增加公共财政支出，加强以保障民生为重点的社会保障体系建设，适时提高农民以及失地农民的基础养老金标准。

（二）对新型合作医疗应予以立法保障，维护农民利益

首先应建立健全新农合筹资法律机制。关于合作医疗资金筹集，中央与甘肃省政府文件仅指出经费来源于农民缴费与政府财政，至于补贴和资金的具体筹集方式及模式并未涉及。实践中多采用基层干部上门收缴的方式。因此，当务之急是应立法明确筹资方式与实施办法，使新农合筹资法制化、规范化。在明确各地财政能力和支付能力的差异的基础上确定合理的筹资标准与筹资方式，对于经济欠发达地区还应降低农民筹资标准，增加省、市政府的补助标准。其次，简化报销方式，规范报销额度，切实维护农民合法权益。农民希望新农合门诊、住院费用支出都补偿，而门诊报销存在手续繁琐，需要证明材料多的问题。甘肃省卫生厅2010年制定了《新型农村合作医疗门诊统筹指导方案（试行）》，对门诊费用的补偿与结算程序予以规定。但有些乡镇不但要村上证明，还要邻居证明材料，报销又是分阶段、分比例，有时候门诊药费报销仅有几十元钱，农民还多次报销才能领完。关于报销额度，甘肃省卫生厅有原则性规定，由医疗机构凭借相关单据直接向“合管办”报销，在县外发生的医疗费用由患者户口所辖地的乡镇卫生院报销，这就很大程度上降低了报销比例。因此，建议按照市级与省级医院应有补偿比例进行报销。另外，农村医疗保险还应考虑可以做到能够跟随保户的迁移而流动，使农民工获得相应的、应得的医疗补偿。

（三）提高医疗卫生服务系统医疗水平和服务质量，保障农民医疗受益

各级医疗卫生服务机构是农民获取医疗保障服务的直接提供者，提高医疗机构医疗水平和服务质量，将从实质上保障农民医疗受益。由于乡镇医院所获财政补贴较少，无法对医疗设备进行更新，导致医院医疗设备陈旧，农民得了大病无法在此治疗，形成农民患大病上县市级大医院看，小病在私人诊所看的现象，这不仅极大地增加了农民看病的负担，而且造成乡镇医院收入减少，大医院为创收，诱导病人过度医疗消费，损害了农民医疗受益。因此，政府必须加大对乡镇医院的财政补贴，加快乡镇医院医疗设备更新，提高医院的医疗救治及服务能力。

（四）加大社会保障力度，进一步提高企业离退休职工养老金水平

从本次调查的情况来看，县（市、区）企业离退休职工的养老金水平确实太低，依目前的物价水平，只能解决一个温饱问题，应付家庭日常最低开支。因此，应该随着经济发展继续提高企业离退休职工的养老金水平。建议政府在二次分配中，要加大社会保障投资力度，以保障企业离退休职工养老金能够稳步增长，生活水平不断提高。

（五）深化城镇职工医疗制度改革

政府有关部门应适当调高城镇职工医保的门诊报销费用，并降低住院门槛费用，使其有病能及时治疗，适度扩大特殊病种统筹范围，以解决患有特殊病种的老年人的看病负担。各级医院应建立医生医风医德卡制度，作为考核的重要指标。要进一步扩大城镇职工基本医疗保险的覆盖面，要保证把所有符合城镇职工基本医疗保险参保标准的人员全部纳入制度体系之中。

（六）事业单位养老改革应实行老人老办法

如果事业单位养老保障一定要与企业接轨，而不是与党政机关接轨，势必会降低老员工的福利，所以，应实行完全彻底的“新人新办法，老人老办法”。现有的“新人新办法”是指新进人员按照新的改革方案执行，直接入社保；“老人老办法”，即新办法实施前已退休的“老人”，待遇照旧发放不受影响。但这样的“老人老办法”没有考虑改革前进入事业单位的人员的待遇，而他们却是最受影响的一群，同时又是在人生中、家庭中和单位中身处“中流砥柱”或业务骨干的“中人”。为弥补缺失，有些地方在改革中采取了“中人补齐”的办法，也就是说，对于那些可能受影响的“中人”，在基本养老金计发上，将有“过渡性养老金”这一项。但这样的改革对“中人”也仍然是不够公平的。以前的“老人”基本不用扣养老等保险费用，却能享受到很高的养老福利，现在人们反其道而行之，当然是不公平的。而“变更”养老合同的责任又不在被改革者，因此，把改革前进入事业单位者一律纳入“老人”行列，即使要和改革以后新进的“新人”一样按工资比例缴纳养老保险，在今后的退休上也应该按“老人”待遇执行。这样，既能保证员工福利不受损，也能保证事业单位“合同”的严肃性，同时为顺利改革打下基础。

（七）加大政府支持，发展多元化养老模式

通过调查，我们发现多数老人都倾向于选择家庭养老，但是随着家庭中潜在可提供照料的年轻成员越来越少，家庭为老年人提供照料的功能将面临前所未有的挑战。为此，应发展多元化养老模式，如大力扶持和推广居家虚拟养老，为家庭养老提供社会化服务。不断完善社区为老年人服务的功能。政府还应扶持不同类型的养老机构的发展，建立起比较现代化和专业化的老年公寓，满足不同层次老年人的不同需求。

（八）加强专业化队伍建设，支撑城乡社会化养老服务网络体系

专业人才队伍建设对支撑起城乡社会化养老服务网络体系具有重要作用。一是要建章立制。建立培训制度、持证上岗制度，依托专业院校成立人才培训基地。二是要储备人才。利用专业院校，招收护理专业人才，培养高素质的管理和服务人员。三是要整合资源。通过公开招考，培养和招收一些高学历、有奉献意识的人才充实到队伍中。同时，要收纳一些有一定技能和业务素质的“40、50”人员到养老服务岗位上来。