政府在入世后的战略转变

政府在入世后的战略转变

我国之所以为加入WTO历经15年坎坷仍孜孜以求，是基于我国发展的根本利益和长远利益，也是出于深化改革开放的内在冲动。加入WTO是我国改革开放的一个国际目标，对这种目标的追求是对改革开放的一种重要的推动力。尤其是在我国深化改革内部动力不足，且各种利益群体僵持不下的情况下，这也是一种难得的外部动力。

加入WTO是中国近代历史中的一件大事，其对中国社会可能产生的影响无论怎样估量都不为过。加入WTO带来了多方面的挑战，首先就是对政府的挑战。从WTO的23个协议、492页文本看，仅有2项条款涉及企业，其余大量条款均与政府有关，特别是政府的立法与决策。从加入WTO的核心问题来看，15年谈判的就是8个字：市场经济、开放市场。这显然取决于政府决策而非企业所能左右。从履行WTO条款的承诺主体看，无疑是企业而不是政府。正如中国加入WTO首席谈判代表龙永图所言：加入WTO受冲击最大的不是企业而是政府，因为以管制与审批为基本特性的管理模式，与“公开、公正、公平”的WTO精神是背道而驰的。政府在我国加入WTO后面临职能转变的重任，这种转变迫在眉睫却又是繁重、艰难乃至痛苦的事情。为了尽可能加快职能转变过程，政府应着力于做好以下几个方面的工作。

一、重新认识市场经济

在我国加入WTO的坎坷经历中，为了“市场经济”4个字就谈了整整6年。事实上，加入WTO谈判的进展，很大程度上取决于我们对市场经济认识的进展。WTO是市场经济国家的组织，WTO规则总体上是在市场经济框架下制定的，或者说WTO的游戏规则是市场经济的游戏规则。到目前为止，WTO的142个成员国中还有许多国家不承认我国是市场经济国家，或认为我国还不是“完全的”市场经济国家。加入WTO，要求政府更完整地理解、认识和认同市场经济。市场经济就是市场经济，它对世界上所有国家都用同样的原则。每个国家固然都有自己的国情，但我们绝不能在作出各种承诺之后又以国情为遁词而违背市场经济原则办事。政府应该成为亲市场的政府，政府应该为市场经济服务，政府有效应体现为市场有效。这实际上意味着，加入WTO后，应尽量减少政府作用的范围，政府应努力使市场在社会资源配置过程中发挥主导作用。如果市场能够做好，就交给市场去做；如果市场不能够做好，就看其他组织，尤其是非政府组织能不能做；如果是都做不了的事情，则应该由政府来做，而这时不应出现“政府失效”。应尽量减小政府作用的范围，在很大程度上要求政府放松管制、减少审批。北京大学张维迎教授认为，一旦放松管制，整个的经济增长率可以达到30%，寻租可以减少50%。上述匡算的精确性且不论，但政府放松管制、减少审批势必产生积极作用。客观而论，我们对市场经济的认识有一个渐进的过程，这就迫切要求政府进一步认识市场经济，特别是市场经济的原则体系和市场经济的自然组织性。

二、重新定位政府职能

我国加入WTO以后，政府必须按照市场经济的游戏规则转变职能，而不能继续在行政职能上“错位”、“越位”和“缺位”。政府职能的转变，实质上是政府职能的重新定位。加入WTO以后，政府不应该自觉或不自觉地仍然将自己置于经济活动中心的地位，应重视经济的宏观调控，而不再参与经济的微观活动，要将注意力聚焦于创造有效率的市场环境，始终通过市场有效来体现政府有效。政府与企业应不再是上、下级和领导与被领导的关系，而是建立在法律基础上的对等关系；政府对企业的行政管理应不再是审批制，而是体现“公开、公正、公平”的准入制、备案制；政府应给所有企业以国民待遇，而企业应对政府有完整的诉讼权。我国曾长期实行的高度集中的计划经济体制，使政府一直习惯于依靠人治、红头文件和会议来管理经济，定位不准必然导致“错位”、“越位”和“缺位”。WTO所体现的市场经济游戏规则，需要政府“洗心革面”乃至“脱胎换骨”，需要政府按照市场经济精髓来定位。湖北省洪湖市螺山镇近年来在调整农业产业结构中，决定大规模种植朝天椒和青皮豆。为了让农民积极响应政府号召，乡镇领导在大力宣传朝天椒、青皮豆高产和高效特点的同时，与种植户签订包销合同。谁知在朝天椒丰收时，因种种因素制约而外销不畅，农民要求履行合同，镇里只好拿出干部工资对农民进行补偿。这类典型个例不少，企业状告政府的事也时有发生。政府的动机是好的，但管理定位有问题，最终不得不面对无情的市场。目前，由于政府的原因，我国一些行业不许非公有制经济进入，公有制经济占垄断地位，一些地方政府甚至给外资企业“超国民待遇”，造成了事实上的不公平竞争。加入WTO，政府应该按照非歧视原则给所有企业平等的待遇。政府应该以自己的准确定位，体现政府营造良好生产环境的能力和水平。

三、全面清理陈规旧矩

绝不以丧失国家的根本利益来寻求加入WTO，是中国在加入WTO15年谈判中始终坚持的一条底线和原则。加入WTO，我国承诺遵守WTO规则和开放市场。从实质上看，这些承诺在很大程度上是对市场经济游戏规则的承诺。这些承诺不仅与生产力相关联，而且与生产关系和上层建筑相关联。近年来，围绕加入WTO和适应WTO规则，我国政府已经在清理相关的陈规旧矩。如九届人大四次会议宣布：凡违反世贸组织规则和我国的承诺的法律法规规章将废除，2001年10月《国务院关于废止2000年度以前发布的部分法规的决定》，都力图缩小与WTO游戏规则之间的差异，为加入WTO铺平道路。除了国家有关法规必须进行全面清理，我国地方的有关法规也必须进行全面清理。2001年1月20日，武汉市政府发出通知：对2000年10月底以前市政府发布的332件规章进行清理，清理范围有9个方面，主要是与WTO规则不相适应的内容。同时，在2001年分三批公布取消市级政府部门审批事项，在1496项审批项目中取消了560项，下放了136项。在2001年11月举行的第13次上海市市长国际企业家咨询会上，徐匡迪市长表示将用1年的时间来清理不符合WTO规则的政府行政规章和地方法规。上海市有关经济方面的行政审批项目总共有2 027项，预计到2002年2月以前将精简50%，即减少大约1 000项审批。按照国家对外经贸部的说法，外经贸法律需要进行修改和完善的约有2 000多条。预计到2010年才会形成适应市场经济要求、符合中国国情的市场经济法律体系。

四、规范政府行为

我国加入WTO后，政府职能的转换首先是对政府行为的规范。政府行为的规范包括多方面的内容：一是行政程序的规范，即行政决策、行政立法、行政执法等程序全部透明，除依法保密的以外政务信息一律公开，减少行政运行中的神秘性、无序性及信息不对称性；二是行政机构的规范，即行政机构及部门、职能、编制的确定均依法定程序进行；三是行政机构内部管理的规范，即建立权力与利益脱钩机制，逐步消除行政机构内部的贫富不均现象；四是行政执法的规范，即建立权力与责任关联机制，促使行政人员依照法定权限及工作程序廉洁行政、公正行政和高效行政；五是行政审批的规范，即行政部门应坚持资源配置的市场中心化原则，其审批和核准事项必须符合市场经济及WTO游戏规则；六是政府投资的规范，即建立健全科学的政府投资决策程序和管理程序，减少投资失误，提高投资效益；七是政府采购的规范，即建立健全的政府采购程序，确保采购过程的公开、公正和公平，努力提高财政性资金的使用效率，实现公共资源的合理配置和优化配置；八是行政收费及处罚的规范，即坚决取消不合法、不合理的行政收费项目，使行政处罚权相对集中，切实改变行政执法队伍的膨胀及混乱。按照市场经济及WTO游戏规则规范政府行为，有助于强化政府作为国家核心治理者的地位，也有助于树立人民政府开放、透明、廉洁、法治和高效的良好形象。我国加入WTO后，对政府职能转变提出了现实而迫切的要求，规范政府行为更是当务之急。事实上，在新形势下对政府行为进行规范也是一个创新的过程，既要立足于自己的国情，又要适应市场经济和WTO游戏规则；既要着眼于长远的未来，还必须兼顾历史惯性及现实的需要。政府在我国加入WTO后面临职能转变的重任，这既给政府带来了机遇也提出了挑战。对政府而言，只要作出了自己的选择，就必须面对“机遇与挑战同在、希望与困难并存”的现实。

原载《决策与信息》2002年第1期