健全中国政府应急管理法律体系

应急管理法律体系是一个国家现行的全部危机管理法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。目前，提出我国的应急法律体系应分为一般危机管理法和紧急状态法两大部分的学者占大多数，且认为应当在一般危机管理法与紧急状态法之间建立相互协调、相互衔接和相互配套的关系，实行“一般危机管理法优先适用”的原则。《紧急状态法》是一部最高级别的应急法律，在我国还属于立法空白，但《突发事件应对法》还是为该法的制定留出了一片余地。《突发事件应对法》第六十九条规定:“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”应急制度是基于分级来设立的，从这一条的表述我们就可以看出这不是一部最高级别的应急法律。汶川大地震震级已达到里氏8.0级，而且是浅表地震，应该说是新中国成立以来破坏性最严重的一次自然灾害，国家启动了一级地震灾害响应，这个时候当然要启动最高级别的紧急状态法，可是我们国家并没有一部应对最高级别危机的法律，因此，汶川大地震给了我国出台《紧急状态法》一次有利的契机。

基于此，我们可以这样构建我国的应急管理法律体系，如图3-1所示。

图3-1 我国应急管理法律体系基本框架图

具体来讲，需要着重注意以下几个方面，从而逐步形成体系完备、层次分明、门类齐全的突发事件应对法律体系。

(1)《宪法》中的紧急状态条款。2004年的《宪法》修正案虽将“戒严”修改为“紧急状态”，但规定得还是略显简单，它只对紧急状态的决定与宣布主体做出规定，而紧急状态确认和宣布的程序、紧急状态下宪法和部分法律的效力问题、行政紧急权的行使和保障最基本人权原则、公民基本权利的限制与中止等重大环节都没有做出规定，有待于日后的补充完善，从而更加明确公共应急管理法制在我国宪政体制和“依法治国”基本方略中的应有地位。

(2)制定统一的《紧急状态法》。制定《紧急状态法》，既是我国应急实践对应急立法工作提出的新要求，也是世界各国应急立法的发展趋势。它的制定有利于填补我国突发事件应急管理法制体系中基本法律的重大缺陷。《突发事件应对法》仅是对宪法所规定的政府行政权仍然能够有效控制突发事件的情形做出了规范，也就是将常态的应急管理纳入法制体系。而对于一般的突发事件应对措施难以应对的特别严重的“紧急状态”，则需要《紧急状态法》来调整。《紧急状态法》应严格界定紧急状态的实体要件，如危机的严重性、时间的紧迫性，影响的广泛性、秩序的非正常性、紧急措施应对的必要性等。同时，应严格地规定紧急状态的程序要件，如紧急状态请求权、批准权、紧急状态决定的内容、对紧急状态宣布的主体和形式，对紧急状态决定的延期和终止以及变更与撤销的条件、程序等内容进行规定，以使《紧急状态法》和《突发事件应对法》并行不悖地发挥调整作用。

(3)修订《突发事件应对法》，出台相应的实施细则。总体来看，《突发事件应对法》存在着一定的不完善之处，如对某方面工作任务已作原则规定但尚无有关法律、法规予以具体化，或者对建立某项制度已提出明确要求但该制度目前尚未建立。对此，各级政府及其部门应立足于应急管理实践中出现的新情况、新问题，并考虑应急立法的前瞻性和预见性，积极履行法定职责，抓紧研究制定相关配套制度，例如对军队等武装力量在应对突发事件中的地位和作用，地方政权无法行使应急职权时的补救性规则，网络在应急工作中的作用，突发事件分级制度，突发事件风险评估制度，社会动员制度，财产征用制度，应急预案制定、修订程序制度，危险源及危险区域的调查、登记和监控制度，突发事件应急管理培训制度，应急物资储备及保障制度，突发事件信息报告员制度，突发事件监测制度，突发事件预警制度和突发事件信息发布制度等做出明确规定。在此基础上，尽快出台相应的实施细则，切实增强其针对性和可操作性。

(4)强化重要领域单行法的立法，完善应急管理法制体系。为健全灾害性突发事件应急法体系，应根据需要出台一些新的灾害防治法，如《台风防治法》、《沙尘暴防治法》等;为加强综合减灾和灾难救助，应出台《综合减灾法》、《灾害救助法》、《灾后重建扶助法》、《救灾捐助法》等;对地震以外的其他地质灾害突发事件也应加强专门性的立法。

(5)对已出台的应急法律、法规和规章进行全面和系统的清理。根据《立法法》的规定，依照应急法律规范的不同效力等级和一般法理，分别对现有应急法律、法规和规章，进行修改、补充和废止，清除同一层次或不同层次应急法规范之间存在的不统一、不协调，增强应急管理法制的协调性和实效性。