云南省扶贫开发与基层党建“双推进”的实践与思考

云南省扶贫开发与基层党建“双推进”的实践与思考_2015～2016云南政治文明建设报告

张　戈

十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标任务，其中明确今后五年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。习近平总书记2015年1月在云南考察时，要求要深入实施精准扶贫、精准脱贫，扶到点上、扶到根上。同年6月，习近平总书记在贵州调研时再次强调指出，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农民，特别是在贫困地区。这些新精神新要求，对于作为全国扶贫攻坚主战场的云南来说，既面临着脱贫的压力，又提供了发展的动力。云南省扶贫部门全面开展贫困人口识别和建档立卡工作，完成贫困户、贫困村、贫困乡和贫困县的数据采集和录入工作，到2014年底共识别出476个贫困乡、4277个贫困村，建档立卡贫困人口195万户、700万人，云南省可以说是贫困面大、贫困程度深、贫困人口多。在新形势下，如何充分发挥基层党建在扶贫开发中的带动作用和扶贫开发对基层党建的促进作用，真正做到“扶贫开发在哪里，基层党建工作到哪里”，实现扶贫开发与基层党建“双推进”，是一项非常紧迫的任务。

一、云南省扶贫开发与基层党建“双推进”的提出背景

云南省山区面积占全省总面积的94%以上，贫困面大，扶贫任务重、难度大。在贫困的影响下，一些基层党组织涣散，部分贫困村甚至沦为“空壳村”，村集体经济落后，村基层组织凝聚力不强，与群众沟通不畅，基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先进模范作用发挥不出来。中共云南省委提出，要把扶贫开发工作放在统筹推进“四个全面”中谋划布局，确保云南贫困人口2020年如期脱贫。在这种情况下，云南近年来探索以贫困乡镇为单位，实施扶贫开发与基层党建整乡“双推进”，找准二者的结合点，以“各炒一盘菜，共办一桌席”的思路，“劲往一处使，钱往一处用”，把项目放到一个平台上，形成合力，不仅可以有效推动广大农村脱贫致富，同时也可以明显提高基层党组织的凝聚力和战斗力，达到党建带扶贫、扶贫促党建的目的。

“一年布局突破，两年铺开配套，三年贫困乡镇大变样。”从2013年开始，云南在全省16个州（市）、113个县（市、区）启动实施扶贫开发与基层党建整乡“双推进”工作，两年多来相继实施了基层党组织建设、党员干部群众素质能力提高、特色产业发展、基础设施建设、人居环境改善、服务体系完善、生态保护建设等7大重点工程，项目覆盖全省1122个行政村11989个自然村73.4万户，共计286.3万人。全省有116个试点乡镇形成了高效的基层党组织扶贫体系构架，贫困地区农民人均可支配收入提高至6314元，“双推进”带来了“双丰收”。

二、云南省扶贫开发与基层党建“双推进”的重要意义

（一）扶贫开发与基层党建“双推进”是贯彻“三严三实”专题教育活动的迫切需要

习近平总书记强调，党员干部特别是领导干部要严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实。“三严三实”是领导干部的修身之本、为政之道、成事之要，阐明了共产党人的价值追求、政治品格和做人准则，为加强新形势下党的思想政治建设和作风建设提供了重要遵循准则。学习践行“三严三实”，是保持党的政治品格的内在要求，是持续深化作风建设的迫切需要，同时也是推动精准扶贫的重要保障。云南省在扶贫开发与基层党建“双推进”的实践中，要深刻领会“三严三实”的丰富内涵，紧密结合实际，认真审视扶贫开发工作中存在的“不严”和“不实”问题，剖析根源，对症下药，对标整改。只有以严的精神把握精准扶贫、精准脱贫这条主线，用实的作风伏下身子干好实事，才能打好扶贫攻坚这场硬仗。扶贫开发与基层党建“双推进”工作做好了，党同人民群众的血肉联系就会加强，整个“三严三实”专题教育实践活动就能善始善终、善作善成。

（二）扶贫开发与基层党建“双推进”是加强基层党组织建设的迫切需要

扶贫开发和农村基层组织建设是云南省当前发展的两项重要任务，二者有着内在的联系，是辩证统一的相互结合体。搞好扶贫开发，是巩固农村基层组织，协调干群关系，提高基层党组织战斗力的重要途径；而加强农村基层组织建设，则是尽快解决温饱，实现扶贫攻坚目标的重要保证。农村基层党建组织是引领群众脱贫致富的领头雁和坚强战斗堡垒，农村基层党建强不强、基层干部作风实不实，决定着扶贫政策措施能不能真正落地生效。扶贫攻坚要靠基层组织落实，靠基层党员干部带领群众苦干实干，基层党组织是带领群众脱贫致富的战斗堡垒，广大党员是帮助群众脱贫致富的带头人。很多贫困地区社会经济发展的实践证明，扶贫开发和党的基层组织建设相互联系、相互影响。有些地区扶贫效果很好，不仅稳定解决了群众温饱，而且开始走上脱贫致富之路；也有一些地区长扶长贫，面貌不改，山河依旧，群众生活水平仍然没有明显提高。造成这种差别的原因很多，但有一个非常重要的因素，就是农村基层党组织是否坚强有力，是否发挥了战斗堡垒作用。普遍的规律是，扶贫开发工作搞得好的，效果明显的，大都是基层党组织建设搞得好，支部班子坚强有力，能充分发挥作用的；反之，扶贫开发工作搞得差的，效果不明显的，多数是基层党组织软弱涣散，不起作用的。因此，只有把扶贫开发与党的基层组织建设结合起来，通过党的组织和党员尽快带领群众解决温饱，脱贫致富，才能提高党的威信，增强党的战斗力。

（三）扶贫开发与基层党建“双推进”是构建社会主义和谐社会的迫切需要

社会和谐的基础在农村，农村稳则全国安。面对建设社会主义新农村的新任务，农村的和谐稳定显得尤为重要。现在距2020年全面建成小康社会还剩“最后一公里”。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区；没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就不能全面建成小康社会。确保贫困人口到2020年如期脱贫，需要把党建与扶贫“捆绑”部署，齐推并进。由于云南省农业基础差、贫困人口多、贫困程度深，城乡二元结构、工农差别、城乡差别现象比较突出，云南农业生产条件差、发展效益低、农民增收难的情况没有得到根本改变。同时，随着改革的深化和西部大开发的深入推进，在矿产资源开发、重点项目工程建设过程中引发的矿群矛盾以及土地征用、移民搬迁等问题显得比较突出。开展扶贫开发与基层党建“双推进”工作，就是坚持以人为本，把和谐的理念和要求贯穿到农村党建工作中，不断提高各级领导班子和领导干部领导构建和谐社会、整合资源抓好“三农”工作的能力和水平，切实发挥好党的基层组织建设凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用，帮助农村贫困群众改善基本生产生活条件，拓宽基本增收致富门路，提高基本素质，千方百计解决农村现有贫困人口的温饱问题，推进和谐农村建设和社会主义新农村建设。

三、云南省扶贫开发与基层党建“双推进”的主要做法

云南省各地立足实情，创新举措，围绕深入实施精准扶贫战略，着力加强基层党组织建设，从严从实统筹推进扶贫工作，把党建资源转化为发展资源、把党建成果转化为发展成果，为扎实推进“精准扶贫”提供坚强组织保障，取得了突出的成效。

（一）优化党组织设置形式

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，针对当前部分农村基层党组织还存在设置滞后、覆盖不广、管理缺失等问题，云南省各地在扶贫开发与基层党建“双推进”的实践过程中，创新和优化党组织设置，扩大党的工作覆盖面，推行“支部+”党建模式，在产业链上组建成立“支部+企业”“支部+合作社”“支部+协会”等产业型党组织，紧紧抓住产业扶贫这个“牛鼻子”，有效实现了基层党建、精准扶贫与产业链的有机融合，坚持“一村一品”“一村一特”和“因村制宜”“因户制宜”原则，培育了一批党员核心示范户，帮助广大群众厘清发展思路，带动一个产业、辐射一个村，加快了群众脱贫致富奔小康的步伐。从蔬菜产销协会党支部到生猪养殖专业合作社党支部，从茶叶合作社党支部到种桑养蚕基地党支部，目前，云南省已有100多个建在产业链上的党支部，把党员和群众紧紧凝聚在产业链上。怒江傈僳族自治州泸水县洛本卓乡8个行政村原本各自都建有一个党支部。然而，指望8个党支部推进全乡89个村民小组的扶贫开发，带领1万多名白族、傈僳族、怒族等少数民族人口脱贫致富，显然推不动也带不动。为便于跟进扶贫项目，洛本卓乡将党支部全部下沉到村民小组，原村党支部改建为党总支，由党总支结合各村民小组实际情况，为每个党支部明确扶贫攻坚目标，党支部再将任务分解到每个党员，形成了更加高效的“村党总支+村民小组党支部+党小组”基层党组织扶贫体系架构。楚雄彝族自治州永仁县莲池乡查利么村秧渔河村民小组是全乡6个特困村组之一，但彝族妇女天生善刺绣，查利么村党总支抓住这一优势，组建起彝绣产业党支部，积极争取项目资金扶持，盖绣房、买绣花机、培训刺绣骨干，成立了2家合作社和3家企业，解决了1000多名彝族绣工的就业生计。

（二）完善服务型党组织建设

云南省各地在扶贫攻坚的实践过程中切实加强基层服务型党组织建设，把提升服务能力放在突出位置，创新实践能力和服务群众能力，充分发挥好基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用。切实把“服务发展、服务改革、服务民生、服务群众、服务党员”的目标要求与带领群众脱贫致富结合起来。团结带领广大群众，运用多种形式和手段开展服务，做到切实把群众的事放在心上、抓到手上，更要落实在行动上，以确保服务成效。“双推进”以来，全省共新建和修缮了1729个行政村活动场所、6766个村民小组活动场所，对5280个村组活动场所进行了“去行政化”改造，因地制宜地配套建设了小超市、小诊所、农贸市场等服务设施。目前，全省全面启动综合服务平台项目建设，平台试运行71个，建成“云岭先锋”服务站点7578个。基层党组织的阵地不断延伸，服务不断完善，受到群众的一致肯定。临沧市沧源县在部分有条件的村组开办“红色超市”，明确指定租房经营“红色超市”的党员作为活动室管理员，负责活动室日常管理。年底考核合格后，再全额返还用房租金。这样一来，超市因活动室获得了人气，活动室也因为管理有序而更加具有吸引力，基层党组织的“红色”引领和服务功能得到发挥。临沧市云县县委组织部联合移动、电信、农村信用社等单位，为214个“云岭先锋”服务站安装了161部“迷你银行”转账电话或POS机，已经实现了各种费用村上缴、车票机票村上购、生活用品村上买、小额现金村上取。

（三）创新扶贫资金投入方式

必要的资金保障是促进贫困地区脱贫的一个关键环节。在扶贫开发与基层党建“双推进”的实践过程中，云南省创新扶贫方式，将产业扶持资金“直接投入”变为“股份合作”，通过入股一些扶贫项目，实现了政府项目资金“钱生钱”，企业解决了“钱紧”的难题，农民在家门口获得稳定的务工收入，让强基惠农股份合作经济在云岭大地生根发芽，达到迅速盘活村集体资源，解决村集体经济“空壳”的目的。2013年以来，云南省整合各类项目资金集中用于发展股份合作经济，截至2015年5月底，省州（市）县三级共有2633个单位在3250个村（组、社区）实施村级股份合作项目3527个，涉及资金97.17亿元。楚雄州武定县插甸镇安德村将产业扶持资金入股村种植养殖专业合作社的大耳黄羊养殖基地，一下子盘活了村集体资源。临沧市沧源县岩帅镇结合团结村烤烟种植面积较大的产业优势，村集体以烤房设备、管理服务入股，引进烘烤专业队技术入股，采取“经济实体+烤烟专业化烘烤队+农户”的合作模式，烘烤队每烘烤一杆烟给予村集体经济0.3元的分红。通过这种方式，村集体每年可获得6.6万元收入，群众每杆烟叶可节约成本1元，全村每年共节约成本22万元。在专业技术的保障下，烤出的烟叶质量提升，中上等烟的比例提高了5%左右，进一步促进了群众增收。

（四）加强脱贫服务队伍建设

千难万难有党就不难，扶贫开发关键在党，关键在人，打好扶贫攻坚战必须要有一个坚强的组织带领。只有加强脱贫服务队伍建设，才能夯实助推精准扶贫的基础。云南省在扶贫开发与基层党建“双推进”的实践过程中，扎实有效推进扶贫帮扶工作，进一步发挥好党员干部服务基层、服务群众、帮扶贫困户的帮带作用，通过走家串户、探访民情、思想引导、技术指导、生活照顾、信息反馈、集体讨论等方式，帮助贫困户解决一些实际困难和问题，让党员进一步“动”起来，把群众进一步“带”起来。充分发挥基层党组织和驻村工作队的作用，进一步激发和调动广大贫困群众的内在动力和积极性，驻村工作队做到贫困村不摘帽、贫困户不脱贫、工作队不撤出；加强基层扶贫机构和队伍建设，注重从扶贫开发工作一线选拔干部，引导和激励各级干部投身扶贫开发事业、在扶贫攻坚战场上显身手。作为加强基层党组织建设的有效措施，云南全省调整不能胜任的基层党组织书记105名，整顿转化软弱涣散基层党组织250多个。省委组织部定向培训7700多名乡、村、组基层党组织书记，选优配强村级党组织负责人。同时，还向农村选派了1.2万多名新农村建设指导员，发展2.3万多名新党员，培养致富能手和乡土人才2.5万余名，为“双推进”工作提供强有力的人才支撑。

四、云南省扶贫开发与基层党建“双推进”的制约因素

党的领导是云南省扶贫开发工作的有力保障，云南省脱贫离不开各级党组织的坚强领导，目前云南省扶贫开发与基层党建“双推进”工作仍然存在着一些制约因素，主要表现在：

（一）思想观念仍旧落后

贫困地区之所以贫困落后，有其历史的原因和自然条件的原因，但是最根本的是基层党员干部思想观念落后，宁愿苦熬，不愿苦干，缺乏斗志。从调研情况来看，云南省绝大多数贫困村党组织都能够发挥较好的作用，但也存在少数贫困村党组织软弱涣散，缺乏凝聚力，缺乏自己带头致富、带领群众共同致富的创业激情与本领，片面地把贫困原因归结于自然条件和投入不足，对帮扶的内涵理解不深，观念陈旧，意识封闭，认为帮扶就是拿多少钱，习惯于眼睛只盯着政府拨款，用老眼光看待新事物，用老办法处理新情况，不考虑如何利用自身的优势闯出农民增收致富之路。

（二）带头示范作用不够

云南省贫困地区的党员普遍年龄偏大、学历偏低，有带头致富、带领致富能力的党员人数不多，党员先锋模范带头作用不够明显。贫困党员绝大多数生活在农村，“各种各的田，各赚各的钱”，他们作为基层党员，本应是群众脱贫致富的带头人，但由于生活贫困，自顾不暇，很难发挥党员的模范带头作用，特别是文化素质高、有劳动技能、懂经营、会管理、能闯市场，能带领一方群众致富的基层党组织和党员带头人还很少，先锋模范作用发挥不明显。有的党员干部只想着自己致富，没有想到带领群众一起致富，因而工作打不开局面，经济发展上不去，导致党组织和党员干部在群众中威信下降，战斗力减弱。

（三）扶贫机制有待完善

农民种地不挣钱、增收难的根本问题是，农业劳动生产率太低。大多数贫困村的党员干部受教育程度低，思想观念陈旧，科技水平较低，“等、靠、要”思想严重，自身发展能力不足，极大地制约了贫困村基层党建工作的有效开展，影响到贫困村经济社会的发展和党员群众的脱贫致富。村民文化水平低，使用陈旧的传统模式生产，且生产能力薄弱，农业生产效益低，农业增收渠道较少。在产业培育上，力度不够，没有形成“一镇一品、一村一业”等具有稳定解决温饱和促进农民增收、脱贫致富的特色支柱产业。驻村扶贫单位片面追求眼前效应，简单地拿钱给物，只注重“输血”而不注重“造血”，因而“扶贫—脱贫—返贫”这一怪现象在农村中比较突出。

五、加强云南省扶贫开发与基层党建“双推进”的对策建议

云南省要在“党建带扶贫、扶贫促党建”的思路指引下，充分发挥基层党组织在扶贫攻坚中的战斗堡垒作用，破除扶贫硬指标、党建软任务的“两张皮”现象，进一步推动扶贫开发与基层党建的“双推进”。

（一）增强扶贫开发与基层党建“双推进”工作的使命感

各地的基层党组织要把解放思想、转变观念作为党组织建设的首要任务，努力提高带领广大干部群众脱贫致富的水平和能力，以思想的大解放促进经济的大发展，加快扶贫开发的步伐。首先要更新思想认识。为引导广大党员干部和群众树立自强自立、奋发有为、敢富能富的突破意识，坚定脱贫致富奔小康的信心和决心，各级党组织要积极开展各种学习活动，使各级各部门都把加快发展、加速脱贫作为自己工作的着眼点和立足点，强化广大干部群众的发展意识、机遇意识和突破意识，变自卑为自强，变依赖为自立，变苦熬为苦干，为扶贫开发与基层党建的“双推进”奠定良好的思想基础。其次要确立发展思路。云南省虽然目前在如何更好更快地发展方面遇到了一些困难，但只要始终坚持解放思想、转变观念，还是可以看到自己的优势，探索出符合实际的发展思路。云南省目前要努力寻求超常规、跨越式的发展思路，从而在全面脱贫目标实现的基础上，实现与全国人民的同步小康。最后还要改进领导方法。脱贫靠奋斗、靠苦干，但没有领导干部的带头苦干，就不会有全体人民群众的苦干。建立适应扶贫开发的干部队伍，各级班子要率先垂范，干部要守土有责、带头实干。要以“三严三实”严格要求自己，做到对象精准、内容精准、目标精准、措施精准、考评精准，帮助群众解决实际困难和问题，真正做到“扶真贫、真扶贫”。

（二）找准扶贫开发与基层党建“双推进”工作的切入点和结合点

云南省抓扶贫开发和基层党组织建设，要改变“两张皮”的状况，紧紧围绕扶贫攻坚这个中心抓好基层党组织建设，在实际工作中把两项工作紧密结合，共同推进。

1.要在思想上推进

云南省的各级领导干部，尤其是扶贫部门和党建部门的领导干部，必须从战略的高度认识扶贫开发与基层党建“双推进”的必要性和重要性。既要强调围绕扶贫抓党建，也要强调抓好党建促扶贫。两个系统的领导要取得共识，把围绕扶贫抓党建、抓好党建促扶贫作为共同的指导思想。

2.要在组织上推进

为了保证两项工作步调一致，扶贫部门的领导要参加党建工作领导小组，党建部门的领导也要参加扶贫开发工作领导小组。下派到村的工作队要“一身二任”，党建、扶贫两项工作一起抓，两项任务都要完成。通过这种方式，为实现扶贫开发与基层党建“双推进”结合提供坚强的组织保证。

3.要在工作上结合

云南省各地在实际工作中，要经常召集扶贫部门和党建部门领导参加的联席会议，相互通气，共同研究，做到目标任务统一部署和同步下达，问题措施统一研究和同步解决，检查验收统一进行和同步考核。

4.要在培训上推进

扶贫工作要抓基层干部的培训，抓农民实用技术的培训，党建工作也要抓党员和干部的培训，把两种培训有机结合起来。通过扶贫、党建双培训，既要提高基层干部的政治素质，也要增强带领群众脱贫致富的本领。

5.要在制度上推进

要把基层党组织的“三会一课”制度、民主生活会制度、廉政建设制度、财务管理制度同扶贫资金管理制度、扶贫项目的考察、论证立项等制度结合起来规范基层干部行为，提高乡村基层干部勤政廉政的水平和领导经济工作的能力，加强对扶贫资金的管理，提高扶贫资金的使用效益。

（三）抓好基层党组织班子建设

农村富不富，关键在支部。党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，只有加强党的农村基层组织这个基础和重点，才能保证党在农村的各项方针政策得到正确的贯彻执行。没有一个高素质的基层班子，没有一个强有力的基层党组织，就不可能发挥农村带头脱贫致富的作用。事实证明，帮助贫困乡（镇）、村建好一个富有旺盛战斗力的班子，是做好扶贫开发工作的组织基础，也是促进贫困乡（镇）、村长远稳定与发展的决定性因素。一方面，要摸清班子状况，及时调整配备。要对所在贫困村班子，尤其是村党支部书记、村委会主任的结构、能力、作风状况进行一次全面的调查摸底，建立完善的村班子名册，进行认真的分析研究。对素质能力较低、工作落实不到位、关系不够协调、群众信任度不高的班子，要加强教育引导，规范工作制度，提高班子整体素质，增强基层领导班子的创造力、战斗力和凝聚力。对在工作中表现优秀、实绩突出的干部要大胆提拔使用，以强化领导班子抓扶贫和抓党建的责任意识。确保基层党支部组织健全、活动正常，使其真正发挥战斗堡垒作用和农民的主心骨作用。另一方面，要抓住“能人经济”这个农村经济的核心，积极鼓励和提倡能人带头致富。增强广大党员干部的素质和能力，促进农村经济发展。此外，注重从农村回乡大中专毕业生、退伍军人、非党村组干部、外出务工人员的优秀分子中发展党员和选拔培养村“两委”干部，建立一支来源广、结构优、素质高的基层后备干部队伍。

（四）加强贫困地区党员群众的教育培训

“授之以鱼，不若授之以渔。”针对贫困农户的所急所需，可以通过选取素质较高、有培训基地的“双强党员”、致富能手作为“农家党校”的培训户，挂牌成立“农家党校”，通过因人施教分类学，因时施教集中学，因地施教针对学，对就近就业和外出务工的，开展农村富余劳动力转移培训；对愿意在家务农的，组织本镇“土专家”“田秀才”传授实用技能，帮助他们掌握1～2门实用技术。通过讲身边事、说小道理、传致富经，着力培植一大批科技含量高、辐射带动功能强的党员致富示范基地和党员致富示范户。有的放矢地搞培训、办讲座，实实在在地解疑难、传技术。着力抓好贫困村劳动力转移就业培训工作，帮助贫困农民掌握一技之长，提高就业能力，增加务工收入。让先富起来的、有帮带能力的党员与困难党员群众结成帮扶对子，从资金、信息、技术等方面给予支持，带动困难党员、群众共同致富。通过主动联系正在创业和有创业意向的农村党员，向他们提供创业项目、信用社、农行等金融部门与农村党员实行对接，争取创业资金贷款，帮助创业企业做活做大做强；主动联系农村种养大户、致富能人与创业党员结对帮扶，传授创业成功经验，带动更多农村党员想创业、敢创业、会创业、创成业。在创业中，充分发挥农村基层党组织和农村党员的作用，推行产业链上建支部的“支部+基地+农户”的发展模式，把一些致富能人培养成党员，让一大批党员致富能手找到施展才华的舞台，成为专业合作社、协会中的骨干，充分发挥党员在产业扶贫中的带头作用。

（作者单位:云南省社会科学院马列研究所）