“关键少数”与中国法治发展

没有法治就没有社会主义的现代化。只有全面依法治国，中国社会在深刻变革中，才能既生机勃勃又井然有序，也才能完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。中国国家建设的历史逻辑与现实使命决定了法治建设必须在共产党领导下进行，这在现实中又取决于领导干部这个“关键少数”。如果说在中国这样一个有几千年人治传统的国家，全面依法治国是国家治理的一场广泛而深刻的革命，那么这也必须是领导干部思想观念与行为方式的一场革命。如果说全面依法治国要求全社会都必须尊法学法守法用法，但更要求领导干部“认认真真讲法治、老老实实抓法治”，要发挥模范带头作用，为社会做出表率，要将法治思维和法治方式贯彻到治国理政的全过程、落实到改革发展的大棋局。唯此，法治才能成为中国前进的坚强保障。因此，习近平总书记把领导干部定位为全面依法治国的“关键少数”，并提出要求：“做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。”[8]这样的期待和要求，无疑是有针对性的，也是很有意义的。

但是，“天下难治，人皆以为民难治也，不知难治者非民也，官也”[9]。这是清初思想家唐甄对官僚政治规律的揭示。中国政府推进型法治发展面临的困境抑或阻力，不是民而是官，是领导干部这个“关键少数”。如果没有他们的推动，法治建设可能止步不前；如果不深刻认识到他们的负面作用，着力抓住抓好这个关节点、聚焦点，或者不能最大限度减少负面影响，尽可能发挥正态能量，并将阻力有效转换为动力，法治发展同样可能停滞不前。就国家治理的战略部署来说，依法治国应当是“全面”的，不可以有侧重、有选择、有偏失，并只可“进”不可“退”，这既是对法治发展的一般规律的遵循，也是对过去较长时期内法治发展结构失衡状况的积极回应。其中，突出表现就是：在治民方面，法治发展较快、成绩显著，而在治官方面，法治进步不明显，有所滞后。这显然有违法治本质与法治精神，是有失偏颇的。正因为官权没有得到有效规范与监督，才造成法治不彰，引发法治困境。就此而言，从依法治国的实际推进看，应当有所重点，或是要有优先的“切入点”。这最恰当的选择应当是依法治官，即依法治“关键少数”。这是因为，领导干部握有公共权力，而权力又具有工具性，是一把“双刃剑”，运用得好可以造福四方，滥用则必然祸害社会。如权力腐败是国家机体的毒瘤，本质就是掌权者公权私用，以权谋私，不受制约的权力极易滋生腐败，而严重腐败则会导致政权倾覆，甚至是国家失败。因此说，法治的要旨正是依法治权、限权、督权，防止权力任性，保障权力依法运行，进而维护民众的合法权益。如果从当下的法治生态看，法治建设必须确立一种认识，即：是否规范并约束好了领导干部的权力，是否真正把权力关进笼子里，是法治发展状况最根本的检验标准和试金石。

治国必先治吏。全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，这里的“抓住”至少有两个内涵：一是充分发挥好领导干部在法治发展上的模范带头作用；二是要依法制约和规范领导干部权力。只有这两方面都做好，才能最大程度克服政府推进型法治的悖论，推动法治发展。如何抓住并抓好“关键少数”呢？一靠教育之培养。学法知法，是领导干部尊法守法用法的前提，也是他们形成法治观念、确立法治思维、提升法治素养、增强依法办事能力的重要途径。为此，要拓宽学习途径，创新学习形式，通过党委（党组）中心组学习、参加党校培训、组织专题研讨、法制讲座、网络学法、法律知识考试考核等形式和途径，全面系统地学习法律；增强法制教育的感染力、吸引力，让法治素养和能力成为干部教育的必修课，让学法讲法成为领导干部的新共识，守法用法成为新常态。各级领导干部通过学法，“尤其要弄明白法律规定我们怎么用权，什么事能干、什么事不能干，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度”[10]。这正是法制教育之目的。

二靠环境之涵养。这需要适应国家治理现代化要求，将以往普法宣传转变为法治转播，健全机制、拓展空间与形式，将法治传播贯穿至立法、执法、司法、守法等全过程、全环节；建构起包括宣传、文化、教育部门及社会团体、媒体等在内的多元参与、立体式的传播体系，在全社会传播法律知识、弘扬法治精神，将法治转化为行动、贯彻到实处。习近平指出：“领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成法治方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、做决策、办事情。”[11]如果考虑到中国历来有“民以吏为师”的传统，这样的要求显然是必要的。不过，法治环境的有效形成，更有赖于领导干部与国家工作人员的民主科学立法、严格执法、公正司法，有赖于每项维护民众权益的制度改革与政策完善，每次合法公正透明的执法活动，每件公开公平公正的司法案审判，每次社会公平正义的真诚捍卫。这样，国人就可与法治发展之间建立起密切关联，成为“利益共同体”关系，并可增加法治“获得感”、体验感和认同感。这样，有助于在全社会形成对法治的信心、信任和信赖，法治也能够逐步发展为人们的一种习惯、一种生活，并内化为一种信仰。这是建设良好法治环境和法治生态的根本途径、深层动力，它反过来又可“倒逼”并涵养领导干部的法治素养，提升其法治能力。

三靠制度之约束。有效的法制教育和良好的法治环境，对“抓住”“关键少数”无疑是重要的，但这要求领导干部“以身作则”、“率先垂范”，要求“自觉”、“明白”、“牢记”、“模范”，并在根本上需要他们内化于心、外化于行。这是从领导干部党性的角度，而非人的理性角度提出的要求，一定程度上带有韦伯说的“英雄伦理”色彩。但问题在于，人是理性的，即使党的领导干部在根本上也是“社会关系的总和”，在官本位思想、人治传统、“熟人社会”等因素影响下，要求他们自觉带头尊法和遵法，在一些情况下，对一些人来说可能是靠不住的。甚至，在利益和权力驱使下，人性“幽暗”意识就可能放大，权力就会变得任性、失控乃至腐化堕落，这样一些“关键少数”就蜕变为法治“绊脚石”与破坏力量。这可解释，多年来虽然一再强调法治重要，也总对领导干部提要求，但法治环境缺乏根本改善，法治发展成效不够明显，也是在法治“提速”情况下出现“为官不易”、“为官不为”呼声和现象的原因。中共十八大以来治国理政的探索与布局，已经充分注意到了这一点，并形成了有针对性的思路。这就是，“抓住”领导干部也必须遵循法治思维，运用法治机制，根本是通过进一步健全制度机制来治官限权，将权力关进制度笼子里。

从工作推进看，这样几方面可能最为重要：（1）科学的政绩考评机制。也就是将“法治GDP”，纳入政绩考核指标体系，将法治建设成效作为衡量各级领导干部工作实绩的重要内容。这需要用好干部制度这个“指挥棒”，坚持奖惩并举，选任法治素养好、依法决策管理办事能力强的领导干部，让那些目无法纪、违法乱纪之人“出局”，由此激励领导干部奉公守法，造就法治型领导干部队伍。（2）有效的权力制约机制。要树立“法有授权方可为，法无授权不可为，法定职责必须为”理念，坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法必追究原则；充分用好人大、政协、司法、巡视、约谈、审计、网络等各种监督形式，发挥体制内外、上下的监督力量，形成监督合力；要运用权力清单思维和机制，依法确权、晒权、用权、督权；要依法为权力定边界、定规矩，形成依法治权、以权治权、以民制权的局面；要扎紧制度笼子，堵塞权力漏洞，“全面推进权力运行的法治化，做到权力延伸到哪里、监督就跟随到哪里，权力多大、监督就多强，公权力监督没有死角、没有空白、没有特权和例外”[12]。（3）严格的责任惩处制度。严格执行领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；建立并全面落实重大决策终身责任追究制度与责任倒查机制；全面实施行政执法责任制，严格确立不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制；严格落实党风廉政建设的主体责任和监督责任，全面从严治吏、管干部，健全不敢腐、不能腐、不易腐的制度机制，依靠法治反腐，标本兼治，对任何腐败行为和腐败分子依纪依法坚决惩处；对违法滥用公权力、违法推卸应尽责任的行为，不论职位多高、权力多大，都必须依法追究责任，依法加以惩处，杜绝监督、问责和惩处上出现“破窗效应”；等等。这样，通过有效管用的制度机制，才能建立起严密的法治监督体系，将“英雄伦理”转换为“责任伦理”，建好法治的笼子，抓住抓好“关键少数”，维护法律权威、法治权威。这是推动中国法治发展的根本。

注 释

[1] 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2012年版，第395—437页。

[2] 约翰·密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第7、8页。

[3] 王海峰：《干部国家——一种支撑和维系中国党建国家权力结构及其运行的制度》，复旦大学出版社2012年版，第16页。

[4] 郭学德：《试论中国的“政府推进型”法治道路及其实践中存在的问题》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2001年第1期。

[5] 汪太贤等：《法治的理念与方略》，中国检察出版社2001年版，第239页。

[6] 引自包刚升：《“福山的菜单”与政治现代化的逻辑——评〈政治秩序与政治衰朽〉》，《开放时代》2015年第3期。

[7] 培根：《培根论说文集》，水天同译，商务印书馆1983年版，第193页。

[8] 人民日报社评论部编著：《“四个全面”学习读本》，人民出版社2015年版，第216页。

[9] 黄敦兵：《潜书校释》，岳麓书社2010年版，第206页。

[10] 《领导干部要做尊法学法守法用法的模范 带动全党全国共同全面推进依法治国》，《光明日报》2015年2月3日。

[11] 人民日报社评论部编著：《“四个全面”学习读本》，第217页。

[12] 本书编写组编著：《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社、学习出版社2014年版，第20页。

【注释】

[1]上官酒瑞（1977— ），上海行政学院政治学教研部副教授、博士。
张弈天（1990— ），上海行政学院政治学教研部硕士研究生。