特点与对策

一、人口老龄化对经济社会发展的主要影响

人口老龄化是一个世界性问题。按照联合国关于人口老龄化的划分标准，目前发达国家普遍进入了人口老龄化社会。人口老龄化对经济社会的影响是巨大的。正如美国战略与国际研究中心专家P. S. 黑威特先生在中国老龄委员会的讲演时所说的：“人口老龄化将重塑21世纪的世界。”随着人口老龄化程度的提高，发达国家老年人规模不断增大，高龄老年人的社会、家庭生活问题日益突出，一些福利国家出现了社会保障危机。人口老龄化对经济社会发展产生的不利影响越来越明显。主要表现在劳动力供给减少，消费、储蓄水平下降，社会负担加重（社会抚养比上升），社会保障体系和公共服务压力加大，社会代际关系受影响等。例如，随着人口老龄化的发展。社会保险、社会救济和医疗卫生等社会福利的支出将不断增加。国民生产总值中用于老年人的费用份额大幅度增加，势必限制社会扩大再生产，影响生产部门的资本投资和经济效率的提高，加重国民经济的负担。同时，收入水平相对较低的老龄者人均消费额减少，对住宅及其他耐用消费品的需求量减少，储蓄率下降，在某种程度上就抑制了经济的发展。美国的婴儿潮一代约有7600万人，年纪最大的已经61岁了，就业缺口的问题将逐渐显现。有些公司在未来十年中将有多达40%的员工退休。为此，许多发达国家都把应对人口老龄化问题摆在政府工作的重要议程之中，

二、我国人口老龄化的特点

对我国来说，人口老龄化还有自身的特殊情况。一是老年人口多。我国人口基数大而形成老年人口多（包括高龄老人数量大），60岁以上人口已经达1.44亿，目前世界上60岁以上人口超过1亿的只有中国。二是人口老龄化进展快。我国人口年龄结构从成年型进入老年型仅用了18年，而最早进入老龄社会的法国完成这一过程经历了115年，瑞典经历了85年，美国经历了66年，英国和德国经历了45年，时间最短的日本也经历了25年。2005年我国60岁以上人口占总人口的比例为11%，预计到2045年左右，这个指标将达到30%。从11%到30%，这个指标的跨越只用了不到半个世纪的时间，而许多国家用了一百多年。三是未富先老。发达国家进入老龄化社会时，人均GDP基本在5000美元到1万美元，而我国进入老龄社会，人均GDP还不到1000美元。我国目前人口平均年龄为33岁，日本在1980年处于这一水平时，其实际人均收入是我国当今的3倍。联合国的一份报告强调说，从没有一个国家尚处于中国这样的发展阶段便开始老龄化，这给中国带来了巨大的挑战。四是社会保障制度不健全，历史欠账较多，现行养老保险制度只覆盖总人口的15%。同时，养老金支出增长很快，目前全国养老金支出已是10年前的3倍多；养老金严重不足，全国“空账”高达8000多亿元。我国计划经济体制下没有养老积累的包袱留到了现在。这是其他国家所没有的。五是人口老龄化程度农村比城市高，地区差异大。发达国家人口老龄化的历程表明，城市人口老龄化水平一般高于农村，中国的情况则不同。目前，农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点，这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。同时，人口老龄化发展地区差异较大，具有由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区，以最早进入人口老年型行列的上海（1979年）和最迟进入人口老年型行列的宁夏（2012年）比较，时间跨度长达33年。

我国人口老龄化的特殊性是由国情和发展阶段所决定的，也是历史上诸多问题累积的结果。它使得我国应对人口老龄化的任务更加繁重而艰巨，必须引起政府和社会各方面的重视。目前，我国应对人口老龄化的思想、物质、制度、规划、政策等各种准备还很不足。预计我国老年人口到2015年前后达到2亿，到2050年将在4亿以上，占全国人口的1/4，占全世界60岁及以上老年人口的1/5以上。本世纪前半叶，我国国民生产总值即或能占到世界10%，但仍要负担世界20%—25%的老年人。在未来25年时间里，应对人口老龄化高峰的到来不仅时间非常紧迫，而且压力十分巨大。所以，我们必须全面落实科学发展观，坚持走可持续发展的道路，积极探索具有中国特色的人口老龄化的应对之策。

三、应对人口老龄化的政策建议

（1）尽快完善城镇养老保障体系

目前我国城镇养老保险制度虽已基本建立，但是还存在着不少问题，必须尽快加以完善。一是改革“社会统筹与个人账户相结合”模式，解决巨额“隐形债务”问题（据世界银行测算，这一隐性债务总计在3万亿元左右），个人账户“空账”运行，社会统筹与个人账户“混账”管理等问题。要通过增加财政注资、变现国有资产（或分红国有企业收益）、减持国有股份、开征特种税（或特种国债）等办法补充养老保障基金之不足。二是扩大基本养老保险的覆盖面.要从我国实际出发，在适当降低企业和个人缴费比例的同时，着力扩大覆盖面，提高参保率，尽可能做到应保尽保，使之起到一个最基本的“兜底”作用。要提高统筹层次，在暂时做不到中央一级统筹的情况下，应实行省级统筹。还要改变目前存在的“企业依赖政府”和“地方依赖中央”两种情况，强化企业和地方政府的责任，让他们切实负担起应尽的责任。三是健全养老保险体系，充分发展企业年金和商业养老保险。要完善制度设计，加强制度创新，鼓励支持发展企业年金（或企业补充养老保险）、个人商业养老保险等多种形式的养老保险，形成国家、企业、个人相结合的养老保险体系。同时，应实行多渠道、多种方式的资金筹集机制，如大力发展慈善事业等。此外，还可积极探索“以房养老”模式，即投保人以居住房屋作抵押，按月从保险公司领取现金支付养老费用直到身故。有人把这种模式概括为“60岁前人养房，60岁后房养人”。

（2）健全农村养老保障制度

随着农村青壮年人口的大量外出，到2030年，农村老龄化将达到29%的高峰，实现农村“老有所养”任务艰巨。我国农村养老一靠家庭、二靠土地，然而，目前这两种养老方式的功能都在快速削弱，有的地方已不能让农村老人生活有保障。2005年，黑龙江省人大代表翟玉和等人对全国1万多名60岁以上农村老人调查后，了解到45.3%的老人与儿女分居，自己干种养业农活的占85%。这些老人平均年收入650元，约5%的老人三餐不保，93%的老人一年穿不上一件新衣服，小病吃不起药的占67%，大病住不起医院的高达86%，建立健全农村养老保障制度十分迫切。要立足实际，不断完善制度设计和探索创新具有农村特色的养老模式。一是完善农村社会养老保险制度，政府在农村基本养老保障中要承担更多的义务。可考虑按照“低水平、广覆盖”的原则，设计农村社会养老保险标准，可以把支付养老保险金的年龄推迟到65岁。资金应以各级政府财政为主，以个人缴纳为辅，在农村集体经济发展好的地区，可由集体实行补助。这种低门槛进入和政府给农民以实惠的制度才能吸引更多人参保。在此基础上，将目前的县级统筹提高到市级或省级统筹。二是加快建立农村低保制度，进一步扩大农村低保覆盖面，提高低保水平。三是引导农民进行养老保险储蓄，如建立政府和农民共同出资的“农村千元养老年金制度”，探索储蓄积累式养老保险模式。四是发挥土地养老的保障作用，探索“土地养老”模式。可实施退回承包地以换取“年金”计划，解决部分农村老年人特别是“留守老人”的养老问题。对于被征地农民，要将其纳入城镇或农村的基本养老保险。所需资金，应从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中按一定比例列支和抵交，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入或由财政解决。

（3）解决好农民工的养老问题

农民工养老是我国的一个特殊问题。就目前情况看，农民工群体养老处于一种尴尬状态——农村无法“养老”、城市拒绝“养老”。有关部门的调查发现，在农民工养老保险上，不管是农民工还是企业主，都持消极态度。从自身利益考虑，80%的企业不赞成为农民工购买养老保险；而接受调查的近1.5万农民工中，也有83.2%的人不愿意购买目前推行的养老保险。据统计，1.2亿的中国流动农民工，参加养老保险的总体参保率仅为15%左右，而这些为数不多的参保者，有的还在退保。主要原因在于保费过高、缴纳期限过长、不能有效对接和转移，农民工无法真正从中受益。例如，现行社会养老保险政策规定，连续缴费15年以上在达到退休年龄后才能领取养老金。而在接受调查的农民工中，跨省区流动的占72.8%，务工3年换过两个以上单位的占67.2%，很难保证参保的连续性。可见，这一门槛太高，农民工无法达到。又如，现行的养老保险制度要求农民工按当地职工人均工资的8%缴纳养老保险费，而目前的农民工平均工资收入只能达到当地职工人均工资的50%—60%，大多数农民工月收入在1000元以下，还有相当部分只有月收入700元左右，除掉生活费，所剩无几，按8%的标准缴纳养老保险费令人无法承担。

要真正让农民工“老有所养”，就必须按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的要求，探索适合农民工特点的养老保险办法。一是实行农民工养老保险缴费相对自由，应根据其具体情况（如收入多少）自由决定缴费数额，可设计不同档次的缴费标准，如3%、5%、8%、11%等。二是保障农民工养老保险缴费连续性相对自由。应允许其根据具体情况自由决定缴费接续，可设计分段计保，而不能形成“断保”现象。三是实行农民工社会养老保险全国统筹，发放全国流通的养老保险卡。四是农民工养老保险城乡衔接。当农民工因各种原因离开城市回到农村后，应保证其在城市参加的养老保险与农村养老保险相衔接，保障其能够享有基本的养老保障。

（4）充分发挥家庭养老的主导作用

家庭养老不仅仅是经济供养问题，还有精神慰藉、生活照料等多方面问题，因此，仍然需要充分发挥家庭养老的主导作用。据上海市民政局的调查，90%的老年人愿意居家自我照料。他们既眷恋长期居住的环境和邻居，又担心被议论子女不孝，所以不愿意到养老院去养老。政府可以从制度建设上鼓励家庭养老，比如给予税收政策的优惠和适当的收入补贴，为城市居民购房、农村宅基地审批等方面提供优惠措施等。随着经济社会的快速发展，我国家庭结构日趋小型化，传统的几代同堂的家庭养老模式日渐式微，加上“421”（4个老人、2个大人和1个小孩）家庭和“空巢老人”不断增多，仅靠家庭养老是不够的，必须开创新的养老方式满足不同老年群体的养老需求。子女不在身边或子女无能力赡养的老人，可选择“居家养老”，老人身心健康、生活护理的所有服务，都在社区内取得，不脱离原有社区的人际关系。政府要负起主要责任，充分发挥社区服务功能。“分而不离”是另一种日趋流行的家庭养老模式，即老少两代人独立居住，但保持经常来往，子女提供必要的支持和帮助。还可以选择“移居养老”模式，就是将老年人移居到市郊周边城镇适度集中养老，如建老年城等。这种模式既可以扭转大城市人口年龄结构老化趋势，减轻提供和建造养老设施的投入，也可以改善老年人生活的环境质量，还可以利用“级差房租”补充消费支出，提高生活水平。

（5）加大老年人健康教育和疾病预防力度

我国老年人医疗费用负担随年龄增加而加重。老年人疾病多，病情往往比较严重，需要消耗更多的资源。据国内外大量资料分析，退休职工医疗费用与在职职工相比约为3∶1，有的国家甚至达到5∶1。老年医学研究表明，老年人的发病率比青壮年要高3—4倍，老年人住院率比青壮年要高2倍，老龄人口消费的医疗卫生资源一般是年轻人的3—5倍，是全部人口平均消费水平的1.9倍。据世界卫生组织估计，在中国，心血管病和其他慢性病造成的经济损失在2005—2015年间共计可达5580亿美元，而印度只达到2360亿美元。要开展重点人群预防和疾病的监测，对40岁以上人群定期体检，把促进人群健康作为一项系统工程来抓，加强健康教育和健康干预。要更多地通过讲课、报刊、广播电视、网站等媒体普及疾病预防知识；更多地举办老年大学，开设老年医学、老年护理学、老年营养学、老年体育学等课程，提高老年人防病保健能力和指导老年人进行科学的体育锻炼；发展健康咨询机构，开展老年人心理咨询，提高老年人的身心健康质量。建议中央电视台（包括有条件的地方电视台）开播老年频道，宣讲健康教育、疾病预防、书法绘画、拳术体操、饮食科学等养生之道和保健知识。为提高老年人健康水平，应倡导“老有所为”。要加大宣传力度，积极鼓励并在政策上支持更多年龄较轻、身体健康的老人走出家门做志愿者工作，主动发挥余热，做一个终身有益于社会，也有益于自己的人。

（6）发挥中医药在养老和医疗服务中的作用

中医药作为我国的传统医学，在几千年的治疗历史中总结了丰富的临床经验，对老年人常见病、多发病、慢性病的治疗中有自己独特的优势，有的能解决一些西医所不能解决的病。中医药治疗疾病有着方便、省时、费用低廉的特点，特别是医药价格便宜，资源广泛，能用小钱治大病，有利于控制医药费用。因而需要充分发挥我国中医药的特殊作用，有关部门要通过各种渠道加强对中医、中药的宣传，使中医药能够更好地为老年人服务，并促进我国中医药事业发扬光大。

（7）积极发展为老服务产业

在国外，流传着一种说法，“银发产业”将同汽车、房地产等产业共同构成21世纪“最赚钱的十大行业”之一。“银发市场”不仅涉及适合老年人的衣、食、住、行、康复保健，还包括老年人学习、娱乐、休闲、理财、保险和服务，等等。为应对我国人口老龄化，我们要加快构建为老社会服务体系，大力开发老年人消费市场，满足老年人不断增长的社会服务需求咆括基本生活需求、卫生保健需求、休闲娱乐需求和终生学习需求等）。建议：①大力发展社区为老服务，制定优惠政策鼓励社会开办各种类型的养老服务机构，积极推进机构（个人）养老服务；②大力发展医疗保健产业，把老年医疗保健纳入社区卫生工作重点，将保健费用纳入医疗保险范围，给予一定比例的报销；③大力发展其他为老服务产业，如卫生保健产品和设备、家政服务业、日常生活用品业、保险业、金融业、房地产业、旅游和娱乐业、教育产业（老年大学、老年职业培训、老年职业介绍）、咨询服务业和中介组织（包括婚介）等。2006年全国仅老年用品消费能力达到6000亿元。到2010年中国老年人用品市场的需求量将达到10万亿元，而现阶段全国为老年人提供的产品不足10%，离市场需求差距很大。

（8）有区别、分步骤地提高退休年龄

在现代人的预期寿命延长和年轻时受教育年限延长的情况下，为充分发挥人力资源的作用，适当提高退休年龄，是完全必要的。由于信息技术革命带来劳动条件的改善，老年人与年轻人可以在就业结构上不同，对年轻人就业的影响不是很大，因而也是完全可能的。从国外的经验来看，发达国家早已提高了退休年龄。提高法定退休年龄和缩小男女退休差距的这种办法既增加了缴费又减少了养老金开支，可以有效地减轻养老保险制度的负担。据德意志银行估算，若中国不改变退休年龄，到2050年，则每100名劳动者就要供养79名退休者。为此建议：一是目前要有区别地提高退休年龄，对高技能和稀缺人才率先实行。国家应逐步建立起灵活的退休制度，允许身体健康、企业需要的高技能人才推迟5—10年退休。高技能老年劳动者是劳动力市场上的人力资源财富，延长其工作年限将有助于缓解目前我国高技能人才短缺的压力，保证企业对高技能人才的需求，同时这也符合国际上普遍实行的灵活退休制度。二是分步骤提高退休年龄，严格控制提前退休。基于我国目前就业压力较大，可实行分步延长退休年龄的计划。首先用5年的时间逐步取消特殊工种提前退休，达到严格执行法定退休年龄的目标；其次再用5年的时间逐步将女性的退休年龄拉平，不论女职工、女干部，均实行55岁退休；第三步是用10年时间将女性的退休年龄逐步提高到与男性（60岁）相同的水平；第四步是再用10年的时间将男女退休年龄逐步延长到65岁，并将65岁规定为我国的法定退休年龄，允许老年劳动者在达到法定退休年龄后仍继续工作。要严格控制提前退休。目前提前退休问题较多，不仅是退而不休，扰乱了劳动力市场秩序，而且加重了养老保障负担。三是实行老年人弹性工作制。弹性工作时间可以为老年人创造宽松的就业环境，有利于激发老年人工作的积极性。应允许和支持用人单位与老年劳动者（目前特别是高技能老年劳动者）之间建立灵活的劳动用工关系。随着人口老龄化程度的提高，灵活就业、弹性工作制将会更加受到用人单位和老年劳动者的青睐。四是要制定激励老年人就业的财税政策，不仅是对就业的老年人，更重要的是对提供他们就业的单位（雇主）给予政策优惠。

（9）尽快研究有利于减缓老龄化问题的生育调整政策

我国当前实行以“控制人口数量、提高人口素质”为基本理念的人口政策，这对控制我国人口的迅速增长发挥了关键性作用，但同时也引发了人口老龄化进程加速、出生性别比失衡等问题。从人口发展规律来看，人口政策调整的影响通常具有一定的滞后性，因此我国应尽快出台新的人口政策，逐渐放宽生育控制政策，避免人为加剧中国人口生育率下降和“未富先老”的进程，以降低人口老龄化的负面影响，有利于实现区域之间人口结构的平衡发展。为此建议：一是在2015年之前稳定现行政策。只在上海等极少数地区放宽生二胎的限制；自2016年（即“十三五”时期）开始逐步调整政策，允许每对夫妇生育两个孩子。二是积极开展研究与试点，逐步稳妥实现向“奖励只生一孩，允许间隔4—5年后生二孩”政策的平稳过渡。三是改善人口性别结构，防止人口出生性别比过高。要尽快出台相应政策，将人口出生性别比恢复到正常范围。在加大宣传力度、完善养老保障制度的同时，要加大执法力度，坚决杜绝非医学需要胎儿性别鉴定行为和选择性别人工终止妊娠行为，强化有关部门的监管职责；依法打击贩卖、残害和遗弃女婴的违法犯罪行为，保护妇女儿童的合法权益。

（此文发表于《开放导报》（深圳）2008年第3期，后被中国人民大学《复印报刊资料》2008年第5期载用）