扶贫开发的新阶段

三、新世纪:扶贫开发的新阶段

经过20多年的艰苦努力，中国《国家“八七”扶贫攻坚计划》确定的战略目标(到20世纪末基本解决农村贫困人口的温饱问题)已经基本实现。到2000年底，全国农村2.2亿贫困人口解决了温饱问题，贫困人口占农村总人口的比重从1978年的31.7%降为3.7%。这是历史性的伟大成就。

但是，中国向贫困所进行的斗争并未到此止步。中国共产党和政府从来就没有把消除贫困看成是短期行为。在20世纪末国家“八七”扶贫攻坚计划基本完成，实现了基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标之后，江泽民同志就在2003年5月召开的中央扶贫开发工作会议上说:“实现‘八七’扶贫攻坚计划确定的目标，只是一个阶段性胜利……帮助贫困地区群众与全国人民一起逐步走上共同富裕的道路，是贯穿社会主义初级阶段全过程的历史任务，全党和全国上下必须锲而不舍地长期奋斗。”基本解决农村贫困人口的温饱问题，仅仅是消除贫困斗争的第一步，这不是中国扶贫工作的终点，而只是一个新起点。以此为标志，中国的扶贫开发斗争将进入一个新阶段。在新的世纪，中国还将向着更高的目标，把扶贫开发事业坚持进行下去。

中国之所以没有在已经取得的扶贫工作成绩面前止步，是出于对自己的国情有着清醒的认识。

第一，虽然在过去20多年以来，中国的国民经济持续快速健康发展，社会全面进步，综合国力不断增强，人民生活水平有了很大提高，但是，中国至今仍然是一个发展中的低收入国家。截至2001年底，中国城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别只有8280元和4253元。与世界其他国家相比，中国人民的平均收入水平还比较低。这主要是因为，尽管中国经济总量已进入世界10强，但却拥有近13亿人口，人均占有量很低。中国不乏经济实力强、人均收入高的地区，如广东、江苏、山东和上海等省市，2001年，广东和上海的城镇居民人均可支配收入分别达到11761元和15718元，农民人均纯收入分别达到5654元和6596元。但中国还有地域辽阔、人口众多、经济发展滞后、贫困面还比较大的中西部各省、区，2001年城镇居民人均可支配收入最低的宁夏只有4912元，农民人均纯收入最低的贵州只有2374元。地大人多，生产力相对落后，地区发展很不平衡，这就是中国的基本国情。2001年，世界银行根据2000年人均GDP对世界各国家或地区分类把中国划分在低收入组^［14］。在列入世界银行分类的210个国家(地区)中，中国人均GDP排名第129位。在亚洲，中国也排在一些东南亚和南亚国家之后。

第二，中国规定的脱贫标准，即解决温饱问题的标准是很低的。中国现行的农村贫困人口标准，是1986年由国家统计局对农村居民家庭消费支出调查的基础上计算出来的。据测算，1985年中国农村贫困人口的扶持标准为年收入206元及其以下。这也就相当于农村贫困线。此后按照物价指数变动逐年进行调整，1999年的标准是年收入625元。按照这一年收入标准，每人每天平均不足2元，在当时物价水平条件下，确实是很低的。

维持人的正常生活是有客观物质标准的，而脱贫标准是人制定的。脱贫标准低带来了两个问题:一是达到这个标准只能解决最基本的生存问题;在有些地方，达到这个标准甚至还不能完全解决缺吃少穿的问题，至于住房、医疗和受教育等问题更难以解决。二是达到这个标准，虽然算是脱了贫，但生产的基础条件并未根本改变，因而生产和生活极不稳定，尤其是抵御灾害的能力低，一遇天灾人祸，吃饭就成问题。于是造成了各地都有发生的“返贫”(刚刚脱贫，很快再度陷入贫困)现象。这种“返贫”现象，在中国西部自然条件极端恶劣的山区和荒漠区尤为突出。据调查，中国西部各省区都存在着严重的“返贫”现象。1995年，云南省有201万人脱贫，同时又有65万已脱贫的人“返贫”，返贫率达32.4%。

1998—2000年，贵州省解决了200多万人的温饱问题，其中有30～40万人“返贫”，返贫率达15%～20%。在抗拒灾害能力特别弱的贫困地区，还出现若干乡村连片返贫和同一乡村、同一贫困户多次重复返贫的现象。“返贫”现象在一定程度上形成了脱贫假象，延缓了扶贫工作的进程。这也证明了中国向贫困作斗争的复杂性和艰巨性。

以上是就贫困的国家标准而言，如果与贫困的国际标准相比，中国制定的贫困线就显得更低。当然，由于不同的国家对贫困有不同的理解和标准，因而对贫困进行国际比较存在着概念上和操作上的困难。为了使贫困线的实际价值在各国之间保持一致，世界银行在《1990年世界发展报告》中，提出了每天收入或消费1美元的国际贫困标准。这一标准在国际上被广泛采用。用这一国际标准进行比较，更可以看出各国的国家贫困线的差异有多大。

1995年按国家贫困标准计算，中国有7000万贫困人口，贫困人口占总人口的比例为5.78%，如果按世界银行确定的国际贫困标准，即按每人每天1美元计算，中国贫困人口占总人口的比例则是22.2%。这就意味着2000年中国按国际标准计算的贫困人口是2.49亿人。

实际上，国际社会是按照国际标准来观察贫困问题的。2000年5月25日，《日本经济新闻》发表该报驻中国总分社社长竹冈伦示的一篇文章，文中指出，如果按照世界银行的国际标准“日人均收入不足1美元”来衡量，那么中国还有1.1亿贫困人口，占中国总人口的8.7%。他的结论是:“在近20年中，中国的贫困问题虽然确实得到了很大改善，但贫困问题依然是中国面临的一大课题。”

如果用“日人均收入1美元”的国际标准，按现行汇率计算，中国的贫困人口要达到年收入3000元以上才算脱贫。这是中国2000年脱贫标准的4.8倍。实现这一标准，中国还要做很大的努力。事实上，中国目前按国家标准已经脱贫，但年收入还在3000元以下的人口，生活并不算宽裕;至于其中年收入不足1500元的人口，生活就相当困难，不少人尚处于半温饱状态。

第三，即使按照现行的国家贫困标准，到2000年末中国也还有大约3000万贫困人口。这部分贫困人口主要有两种情况:一种是生活在自然环境十分恶劣的地区，缺乏基本的生产生活条件，这大约有1000多万人。另一种是丧失劳动能力的残疾人和社会保障对象，这类特殊的贫困人口有近2000万人。解决这部分人的贫困问题，是扶贫攻坚的最艰巨一战，其工作难度特别大，持续的时间也比较长。在中西部一些经济落后地区，贫困面还相当大，贫困程度还相当深。例如，根据《贵州省统计年鉴2001》的资料，到2000年，贵州省农民人均纯收入在1000元(为全国平均水平的42%)以下的还有667万人(占全省总人口的17.7%)，其中人均纯收入在400元以下的还有94万人;全省还有贫困县48个，贫困县人口占全省总人口的53.4%。在这样的地区，扶贫开发的任务还非常重。

在冷静地分析国情的基础上，中国已经拟订了新世纪的扶贫开发计划。2001年3月，国务院已把新世纪头几年的扶贫工作纳入国家国民经济和社会发展第十个五年计划纲要。这一计划已经全国人民代表大会批准。纲要中专门列了“扶持贫困地区发展”一节，提出“巩固‘八七’扶贫攻坚成果，从根本上改变贫困地区面貌，是一项长期而艰巨的任务”。并确定今后要重点做好中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区的扶贫工作，尽快使剩余贫困人口实现脱贫。同年5月下旬，又一次中央扶贫开发会议在北京召开，党和国家领导人，各省、区、市主要负责人以及党中央、国务院有关部门负责人聚集一堂，共同总结《国家“八七”扶贫攻坚计划》实施以来的成就和经验，讨论《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》(以下简称《纲要》)，部署今后10年的扶贫开发工作。

新的《纲要》是中央在认真调查研究的基础上制定出来的。它提出了中国今后10年扶贫开发总的目标是:尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件。这一总目标的提出，说明了中国在取得基本解决农村贫困人口温饱的阶段性胜利之后，需要有一个巩固和提高过程，消除农村的贫困仍将是一个长期奋斗的过程。这个过程中还要做大量艰苦的工作，才能逐步改变贫困地区的落后状态，为过渡到小康创造条件。因此，党和国家仍然强调，继续推进扶贫开发是贫困地区各项工作的中心，是压倒一切的任务。《纲要》明确要求:扶贫开发由省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户。其中，关键在县。总之，《纲要》目标明确，政策清楚，责任落实，要求严格。认真执行这个《纲要》，今后的扶贫开发工作一定能更有成效地向前发展。

中国新世纪的扶贫工作，首先要调整扶贫目标。此前的扶贫主要是关注绝对贫困，即解决贫困人口的温饱问题，其中首要的是吃饭问题。这仅仅是满足最基本的生存需要。下一步扶贫是要在巩固解决温饱成果的基础上，通过帮助贫困地区发展经济，逐步提高已经解决了温饱的人口的生活质量。这就是说，贫困人口的数量要减少，生活质量要提高。这也意味着中国的贫困标准将有调整。新的国家贫困标准将向国际贫困标准靠拢，但从中国的国情出发，贫困标准的提高将是逐步进行的。贫困标准提高以后，在一段时间内贫困人口的数量可能会比以前有所增加。但这并不表示贫困规模更加扩大、贫困程度更深，反而说明中国将进一步加大扶贫工作的力度，更多的人会得到更多的扶助。新阶段的扶贫开发目标更宏大，扶贫水平更高。在国家的帮助下，随着贫困地区经济社会的发展，贫困人口的生活质量和综合素质会提高得更快。

新世纪扶贫开发的重点，将是贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和一些特困地区。扶贫方式将更加注重从根本上消除贫困，也就是说，不是单纯地“济贫”，而是致力于“挖穷根”。为此，开发式扶贫的方针将要长期坚持贯彻执行，采取更有效的措施帮助贫困地区和贫困家庭发展经济，改善生产和生活条件，逐步增加收入。国家将大力发展贫困地区的基础设施建设，改善那里的生产和生活条件。对那些自然条件十分恶劣地区的贫困人口，将通过搬迁移民的方法，让原来的贫困人民到新的环境生活，通过生产开发告别贫穷。贫困地区的教育、医疗卫生等事业，也将得到国家的大力支持，从而实现更快的社会进步。

中国过去扶贫开发所取得的巨大成就，以及今后10年扶贫开发任务的完成，具有十分重要的现实意义，并将对国家今后的发展产生极其深远的影响。我们既要充分肯定和高度评价沿海地区抓住机遇、改革开放、率先发展起来，对国家经济振兴所作的历史性贡献，及其对全国发展所起的带动、激励作用，也要看到，几亿祖祖辈辈食不果腹、衣不蔽体的贫苦农民，一旦实现了温饱，过上了小康生活，将对整个国家的经济发展和社会进步，起到不可估量的推动作用。这种不可估量的作用可以从需求和供给两个方面加以说明。在需求方面，先就摆脱贫困的农民对市场的贡献进行分析。2.5亿农民得到了温饱，增加了收入，需要购买大量生活消费品和生产资料，即使每人的购买额增加100元，全国就增加250亿元，其未来购买力的扩大是非常可观的。2000年，全国农民人均纯收入2253元，比1990年人均增加1567元，按此水平2.5亿贫困农民共增加3917亿元，这笔巨款要从市场上吸纳多少商品?还要看到，刚刚摆脱贫困的农民所增加的收入，其消费倾向递减的程度比已经富裕起来的城镇居民要低得多。也就是说，实现温饱的农民所得收入中，用于生活消费的比例比富裕的城镇居民要高。根据国家统计局的统计资料计算，全国农民人均用于生活消费的支出占人均纯收入的比例，1990年高达85.18%，2000年农民收入人均增加近千元，用于生活消费的支出下降了，但仍占71.36%。贫困农民的消费支出应当是高于这一比例。而且，这里还没有计算生产消费支出。过去处于贫困的农民越尽快摆脱贫困，过上小康甚至更富裕的生活，他们就越需要购买更多生活资料和生产资料;原来长期处于萧条、萎缩的农村市场就越兴旺，整个国家的市场容量就越大。据测算，如果中国城乡居民的消费差距不是现在的3∶1，而是缩小到2∶1，仅2000年就可以增加农民消费需求4800亿元，不但可以消化目前所积压的工业消费品，还能拉动经济增长至少5个百分点^［15］。由于几亿农民脱贫奔小康而增长起来的国内农村需求，将是新世纪中国经济发展强大的、持久的拉动因素。它的拉动力的强弱，取决于广大农民的脱贫速度和富裕程度。再从供给方面看，农民的脱贫和富裕，是与农村基础设施建设和经济社会发展同步进行的，广阔的西部农村丰富的物质资源和人力资源将得到合理开发，这些资源不仅可以在贫困的西部地区，而且在全国得到充分利用。同时，摆脱了贫困的农民，既需要也可能对生产作更大的劳动和资本投入。随着农民的脱贫致富，他们的生产投入会逐渐增大。这种越来越大的民间投入，加上政府公共工程投资和转移支付，预示着昔日贫困的农村，有可能主要依靠自己的力量，逐步跳出纳克斯所说的贫困恶性循环。贫困地区的开发将为包括沿海发达地区在内的全国各地的厂商提供无限商机。这些都将成为中国未来经济发展新的推动因素。

几亿农民脱贫致富不仅具有上述巨大的经济意义，而且还具有重要的政治意义。党和国家组织开展大规模扶贫开发，努力帮助数亿农民摆脱贫困，提高生活水平，这是中国共产党始终代表最广大人民根本利益，以及我国社会主义制度优越性的生动体现，这将更加坚定全国各族人民建设中国特色社会主义的信心。居住在边远地区的少数民族脱贫致富，对于增强民族团结，保持边疆安全和社会稳定起着直接促进作用。国民经济协调发展，整个社会全面进步，将进一步增强我国的综合国力，进一步提高我国的国际地位。

因此，对于几亿贫困农民解决温饱以及今后扶贫开发的意义，一定要有充分的、足够的认识。只要我们不是仅仅局限于从解决贫困地区和贫困人口的生活困难的角度看问题，而是把扶贫工作放到整个国家发展的大视野来认真思考，就一定能够看到中国几亿贫困农民摆脱贫困以及在此基础上过上更加富裕的生活，对推动中国经济社会更稳定、更健康、更快速的发展所具有的重大意义。