基于权利主体平等的失地农民利益保护路径选择

4.3　基于权利主体平等的失地农民利益保护路径选择

解决失地农民融入城市的问题涉及一系列政策的调整，也关系到社会的稳定与发展。农民失去土地后，需要从农业转向其他行业，除去合理支付农民货币补偿外，政府还应该考虑到失地农民的长远利益，这需要政府不仅在失地农民就业保障制度上进行改革与完善，也需要通过其他政策使失地农民生活得到保障。以确保失地农民在融入城市的进程中真正体现权利主体平等。

第一，明确土地产权。我国《宪法》和有关法律规定我国农村土地属于农村劳动群众集体所有，但对集体土地所有权主体没有界定和明晰，农民集体事实上无力行使其拥有的“权利”，包括土地经营和管理等权利，因此要切实保护农民集体利益和广大农民合法的土地权利和由此产生的延伸利益。我国立法必须从根本上改革完善和规范农村土地所有权制度及农村集体土地所有权的权能，赋予和明确界定农民集体土地所有权主体的法律地位，真正将农民集体作为平等的民事主体来对待。^[12]根据现行的有关法规，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权。这一在传统计划经济体制下形成的征地制度，显然与目前的社会主义市场经济体制不相适应。如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有，也就意味着要由政府承担全部失地农民的生活保障，其复杂性以及带来的后果难以估量。因此，凡涉及公益性的公共设施建设和公用事业用地由国家采用征地形式外，其余经营性建设用地可采用集体土地流转的形式供地，由土地所有者——农村集体经济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易。^[13]土地国家征用的范围缩小后，政府可以通过征收土地使用税的办法调控土地的利用，并增加财政收入。

第二，完善征地制度。为了便于实践中对是否符合“公共利益”进行判断和严格限制政府的征收权，我国应借鉴征用制度比较成熟国家的经验，明确“公共利益”的概念、范围，应严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院和省级人民政府应加强对土地征收的合法性的事前审理。我国现行的《土地管理法实施条例》规定了针对失地农民的三种安置方式:一是“以土地换就业”，即征地单位招工安置失地农民;^[14]二是征地补偿费，费用给失地农民所在的集体经济组织，由其负责安置失地农民，即就地安置;三是对失地农民进行一次性货币补偿，进行一次性的货币安置。在失地农民的安置与补偿方案中，货币安置能减轻国土部门、用地单位的工作量及安置带来的压力，同时简便易行，成为相关单位补偿失地农民的首选方案;失地农民往往从眼前考虑，也容易接受货币补偿。但实际上有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活出路问题。因此，应以失地农民安置改革为龙头，全面提高农民的整体素质与解决征地问题。

第三，加强农民技能培训。由于城乡二元体制的障碍和失地农民自身劳动技能相对较差等因素，使失地农民与城市居民在就业、社会保障、教育等方面无法享有实际的平等权利。要解决这类问题，就必须消除对失地农民的不公平待遇，消除社会矛盾的产生根源。在失地农民土地被依法征收时，当地政府部门要尽可能地为失地农民提供就业机会，在招工组织劳务输出时优先考虑，在职业培训和就业指导上加强对失地农民的职业培训，提高失地农民的素质与技能，可以通过加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民再就业能力，建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系;对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和再就业技能培训;把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系等。不断增强失地农民的心理素质与文化素质，适应工业化和城市化的新环境和新要求，通过政府、社会和失地农民的共同努力共渡难关，就可以最小的经济成本与社会代价完成失地农民的身份、知识和观念的非农化，加快走向工业化和现代化的步伐。

第四，确立农民主体地位。任何规章制度要成功实施，在很大程度上取决于预期受益人对这一制度的了解、理解和利用能力。当农民的利益受到威胁时，他们必须要有切实可行的有效武器来捍卫自己的利益。这主要可以从三方面入手:一是能力建设。使失地农民明白应该怎样保护自己。能力建设的手段就是要采取措施增强农民理解和使用其权利的能力。目前，农民对其在相关法律制度下的权利的认知水平极其有限，再加上他们处于整体弱势，这种认知就更弱了。因此，为了维护广大农民的利益，应当积极推动一场教育运动，以使农民意识到他们的权利和他们可以使用的方法。二是法律援助。在农村地区应提供法律援助，使农民得到支付得起的专业建议和法律帮助。基层政府也可以尝试建立土地法庭之类的机构，检验解决土地相关纠纷的新的、更为有效的方式，确保农民有申述和获取赔偿的有效途径。三是组织建设。可以设立农民合作组织，这也是依法保护农民利益的客观要求，将农民合作经济组织逐步发展成为政府与分散的单个农户联系的中间桥梁和纽带。

第五，完善社会保障制度。目前，农村社保尚未立法，在社保制度建设滞后的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系当中，实现与城镇社保的对接。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。^[15]规范和明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理，引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险，有条件的集体经济组织出资补贴。着眼于农民的长远利益，将被征地农民纳入社会保障体系，不可避免地会增加社保负担。因此，有条件的地方可根据本地经济的发展状况、人均生活水平及资金保障能力，与当地社保机构协商，按“低保”起步。^[16]还可通过调整土地收益分配关系，积极筹措失地农民社会保障基金，提高征地费用在项目建设投资概算中的比例，把这部分费用纳入失地农民社会保障基金;政府应从土地出让净收益中按照一定的比例注入失地农民的社会保障基金;被征地集体经济组织从本集体的积累资金或土地补偿费中抽调一定的资金注入失地农民的社会保障基金。随着条件的成熟，逐步增加社会保障的内容。除了低保以外，农民的养老保险、医疗保障，为农民提供的受教育和再就业培训以及廉租房补贴等都应纳入保障的范围，全面建立失地农民的社会保障制度。

失地农民面临着生存与发展双重挑战、城市与乡村双面压力、就业与失业相互交织的多重局面，在中国城市化与工业化快速发展的今天，失地农民问题与危机将会存在较长一段时间，并已经成为一个越来越重要的、涉及面广泛的重大社会问题，解决数以千万失地农民的就业与保障问题，让失地农民有体面的待遇，有尊严地融入城市，是当前社会建设与经济建设中亟待解决的重大问题，我们必须从国家发展战略的角度高度重视，因为它不仅关系到当前失地农民的就业问题，也关系到农民下一代接受教育和生活工作等长远发展问题，同时也关系到社会稳定与可持续发展问题。

附:吉安电视台电视访谈节目:城市化中的失地农民

2008年11月11日晚21∶00，在吉安电视台《直通百姓》栏目中播出的《聚焦强行搬运，关注失地农民》节目，从中可以看出在城市化过程中出现的一些具体问题。

主持人:最近，有许多小区业主向记者反映，在青原区的几个物业小区出现了一群特殊的搬运工，她们每天蹲守在物业小区门口，凡是看到有运送沙子、水泥、地板砖等装修材料的车辆进入小区，她们就一拥而上，强行为业主提供高价搬运服务，为此记者进行了采访。

配音:记者来到了遭受装修困扰的和济春天和天立花园小区，这两个小区的业主们陆续开始装修新房。据业主们反映，在这两个小区的门口，每天都蹲守着几十位妇女，她们专等着搬运装修材料。按理说，小区出现了这样一些搬运工，应该是一件好事，因为方便了业主，更何况这些搬运工们也是靠出卖劳动力来获取报酬，然而业主们却始终高兴不起来。

业主说:买一点东西过来，搞一下10～20个人过来，搞得很乱。搬运本来是需要的，作为业主，肯定是需要请人搬运，但是这里的搬运工，有点强行的味道。

配音:据了解，业主装修时，所有的装修材料进入小区后的搬运除了业主自己搬运之外，其他的必须由门口的这些搬运工来承担，如果业主雇请外面的搬运工进行搬运，这些妇女们便一拥而上，有的堵住楼道，有的坐在车上，使出浑身解数加以阻止。

业主说:“我看到过一次，好像是楼上那家装了一车地板砖，人家可能带了搬运工过来，然后(她们)要她们搬，不让人家搬，就坐在车子上。”贸易广场一名搬运工人说:“这些人是要不得，我们到了这里干活，她们在这里霸道，她说是她们的地盘，我也没办法，她们干让她们干，有什么办法?”

配音:画面当中的这位王先生是青原区贸易广场的一名搬运工，而此时的他一脸的惆怅，王先生做搬运这一行已经有10多年了，他和众多的搬运工们一样靠搬运来赚钱养家，像这样被人抢生意的事情他最近在青原区遇到了许多次，而最让他看不惯的还是这些搬运工高价搬运牟取暴利，扰乱了搬运市场秩序。贸易广场一名搬运工人说:“打个比方，原先我们上一个楼讲好了300元钱，她们不允许我们上，她们砍人家业主500元钱。”

配音:有一些业主表示，选择搬运工是业主的自由，对于业主来说这种强行服务不属于自愿交易，内心是无法接受的，为此小区业主和这些搬运工之间也常常会发生纠纷。业主说:我记得这一栋(业主)跟那些搬运工口角都发生过，(搬运工)打烂人家的瓷板，中国有句古话叫做“看牛的赔不起牛”，但是不可能不叫你赔，叫你(搬运工)赔就发生争执。

配音:小区出现强行搬运侵害了业主的利益，对于频繁在小区内发生的多起业主与搬运工之间的纠纷，小区物管人员也曾多次到现场协调，但始终不能彻底解决强行搬运的问题。

某小区物业保安主管说:我们协调就是让业主与她们达成价格上的认同，认同以后我们也就解决了问题，不能说我们去强迫哪一方。

配音:那么小区物管为什么对这一群搬运工在小区内强行搬运而束手无策呢?物业管理的工作人员解释说，他们也试图通过多种方式来解决这个问题，但是始终没能如愿。某小区物业公司经理说:这个事情怎么讲呢，还是老百姓应该说土地被征用，关键还是一个生活来源嘛。某小区物业保安主管说:我们很想规范，我们权力范围是有限的。自从和济春天和天立花园两个物业小区开始有业主装修起，强行搬运的现象就一直没能制止，严重影响着小区的治安，无论是业主还是小区的物管都渴望这种现象能够得到有效的扼制。

业主说:这样的事情一直不断地出现，受损失的就是业主。我们这个小区还有好多人都没有搞(装修)，我当然希望这个环境规范一点。

主持人:青原区个别劳动力市场出现强迫他人接受服务的行为违反了市场交易原则，破坏市场交易活动的秩序，直接侵害消费者的合法权益。这些搬运工也扮演着极为不光彩的角色，由于法律意识的淡薄，她们更没有意识到她们的行为已经涉及到了违法。

(字幕+配音)根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十六条规定:“强买强卖商品，强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务的，处5日以上10日以下拘留，并处200元以上500元以下罚款;情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。”

配音:事实上，小区出现强行搬运引发纠纷，业主曾多次拨打110，当地公安机关也考虑到这些搬运工是一些失地农民而只是进行了劝解，也并未按照治安管理处罚法对其进行相应的处罚。

配音:为了阻止强行搬运在小区继续上演，记者找到了这些搬运工所在的社区——河东街道芫下社区，希望通过社区工作人员对这一问题进行协调。

河东街道芫下社区工作人员说:不是我们管理不管理，要几方面协调这个事情，我们都给他们说了好几次了，没人管这个事情。

配音:在河东街道芫下社区，记者没有得到任何答案。强行搬运的事件已经持续了几个月，难道真的没有那个部门协调解决这个事情吗?我们决定前往当地的河东街道办事处。

河东街道办事处工作人员说:下一步我们还是要协同社区居委会，因为它已经成立了一个劳动服务公司，它要起到劳动服务公司的职能，还要到各个村里面去，因为它每个村里面组织人员从事搬运也好，它基本上都有牵头人，把她们召集起来给她们说清楚，在搬运过程中，应该注意什么事项，比如说装运货物来了，如果自己带了搬运工的，这个我们不能强行去搬运，还要协调在这个范围内的所有业主，要她们在同等条件下，尽量去帮助当地的失地农民，让她们通过自己的劳动，解决一点生活来源。

主持人:小区出现的搬运工强行搬运的这种做法，从情理上说无论是商品交换还是提供服务最起码的是要遵循双方自愿的原则进行，否则也就干扰违反了市场交易的准则。我们希望强行搬运这一情况能够引起青原区政府有关部门的重视，对此进行引导和协调，促使青原区的搬运市场能够尽快规范有序，也希望这些搬运工们遵纪守法，诚信经营。

主持人:我们大家都知道搬运工这样一份工作是靠出卖强体力来获取报酬的，一担沙或者是两包水泥的重量就是一两百斤，记者也亲眼看到过这些妇女汗流浃背地把这些重物一步一步从1楼搬到了6楼，其实赚钱之道还有很多，可为什么她们还要抢着做这种繁重的劳动?带着这样一个疑问，记者与这些妇女有了近距离的接触。

配音:这些是小区附近的失地农民，眼前的商品房曾经是她们一家几代人辛苦耕作的田地。而如今，这里的一切与她们是如此的陌生，失去土地后，她们的丈夫都外出打工了，而她们则担负起照顾老人和小孩的重任，尽管青原区政府出台了相应的政策，保障她们的基本生活，然而还是不能满足她们的生活开支。

记者问:一年开支要多少?

小区搬运工说:我那读书的孩子一年就要两三万，我去哪里赚啊!我都是借的，去贷款。

也许是迫于生活的压力，当周围的这些商品房开始有业主装修，她们就抱着找点事做的心理就近当起了搬运工，然而，面对早已成熟的搬运市场，即使她们每天守上十几个小时，也很难拉到生意，后来她们才不得不采取“强行”的办法。

配音:在采访中我们也了解到，其实这些妇女也非常愿意找一份收入相对稳定的工作养家糊口，只不过受到许多条件的限制，比如文化程度不高、没有一技之长、年龄偏大或者家中有需要照顾的老人孩子等原因就放弃了进厂务工的想法。以前习惯了在土地上耕作，而失去土地后的阴影和彷徨始终缠绕着她们，对于未来的生活这些妇女们也感到很茫然。

记者:你为何不去做点别的事呢?小区搬运工说:去做什么事，又没读过书，40多岁了快50岁还进厂，谁要哇!又一个搬运工说:这里也就一两年就搞好了装修，我们挑沙也只能挑一年到两年，以后又没事做了，我们还是没哪里去。

主持人:在城市化进程中，不可避免地出现有一些农民因失去了赖以生存的土地而引发种种社会问题。因此，积极探索失地农民安置的有效途径，谋求城市化进程中失地农民安置的长效政策，无疑是摆在当地政府面前的重要任务。

配音:据有关部门统计，目前青原区失地农民的数量已经超过了1万人，而且伴随着青原区城市化和工业化进程的加快，这个数字还在逐年递增，针对这样一部分特殊的群体，去年年底，青原区委区政府出台的《青原区失地农民生活保障优惠暂行办法》是这样规定的。

字幕+配音:第一，于农业户口、符合享受农村低保条件(共同生活的家庭成员人均月收入低于70元)的失地农民，由本人向所在地村(居)委会申请，经所在地街道(乡镇)审核并报区民政局审批，可享受农村低保待遇。没有经济收入的，最高补助70元/月。

第二，于城镇户口或土地被征用后自愿申请转为城镇户口、符合享受城市低保条件(共同生活的家庭成员人均月收入低于180元)的失地农民，由本人向所在地村(居)委会申请，经所在地街道(乡镇)审核并报区民政局审批，可享受城市低保待遇。没有经济收入的，最高补助180元/月。

第三，《青原区城区失地农民生活救助暂行办法》，考虑物价上涨因素，从2008年4月1日起，对年满60岁以上、生活困难、丧失劳动能力的失地农民每人每月提高20元救助标准，即年满60岁的每人每月由原来的40元提高到60元，年满70岁的每人每月由原来的50元提高到70元。

配音:青原区在做好符合条件的失地农民最低生活保障的同时，还采取种种优惠措施来帮助失地农民再就业。目前，青原区有劳动能力的失地农民有80%以上有了就业岗位，然而依然有一部分失地农民因为种种原因未能就业，在节目当中提到的搬运工们就属于这个群体。

青原区劳动就业服务管理局局长邱会金说:有一部分失地农民，她们的文化水平相对比较低一点，并且她们上有老，下有小，出去打工很不方便，中午回来都要煮饭，照顾老人和小孩，对这部分人就业，确确实实现在还没有很好的措施。我最近也想在芫下社区做一个试点，看看能不能把芫下社区的有就业愿望的30多岁到50多岁的妇女组织起来，组成一个家政服务公司，提供更多保洁、保育岗位。

主持人:近几年来，伴随着我市城市发展速度的加快和大项目建设的需要，一些农村土地在城市化、工业化过程中陆续被征用，一部分农民失去了赖以生存的土地，这就需要政府部门正确处理好这些失地农民的安置与生计问题，尽可能为他们提供更多的就业保障。同时我们也希望这些失地农民能够尽快地完成农民到市民的角色转换，尊重市场规律，文明守纪，通过自己的合法劳动让生活变得更加美好。我想只有这样，社会才能更加稳定、和谐。

【注释】

[1]后平平:《关于保障失地农民生存权的思考》，载《法制与社会》，2009年第16期。

[2]王定祥、李伶俐:《城镇化、农地非农化与农民利益保护研究》，载《中国软科学》，2006年第10期。

[3]王朝华:《城市化过程中保护失地农民利益的主要途径》，载《农村经济》，2009年第6期。

[4]朱启臻、窦敬丽:《新农村建设与失地农民补偿》，载《中国土地》，2006年第4期。

[5]王朝华:《城市化过程中保护失地农民利益的主要途径》，载《农村经济》，2009第6期。

[6]陈英武:《试谈失地农民社会保障的两个问题》，载《中外企业家》，2009年第6期。

[7]汪燕敏:《城市化进程中失地农民利益保护研究》，载《价值工程》，2009年第7期。

[8]《最新土地法律政策全书》，中国法制出版社，2009年版。

[9]康栋:《基于博弈论的我国失地农民保障问题经济学分析》，载《世界经济情况》，2009年第4期。

[10]《最新土地法律政策全书》，中国法制出版社，2009年版。

[11]姚从容:《城市化进程中的失地农民——制度安排与利益冲突》，载《人口与经济》，2006年第3期。

[12]汪燕敏:《城市化进程中失地农民利益保护研究》，载《价值工程》，2009年第7期。

[13]朱启臻、窦敬丽:《新农村建设与失地农民补偿》，载《中国土地》，2006年第4期。

[14]《最新土地法律政策全书》，中国法制出版社，2009年版。

[15]王朝华:《城市化过程中保护失地农民利益的主要途径》，载《农村经济》，2009年第6期。

[16]王朝华:《城市化过程中保护失地农民利益的主要途径》，载《农村经济》，2009年第6期。