中国社会保障服务事业的发展现状及问题

二、中国社会保障服务事业的发展现状及问题

(一)中国社会保障服务事业的发展现状

虽然新中国成立以后，中国就开始着手建立施行保障制度，但由于“文化大革命”的破坏再加上长期以来计划经济体制下社会保障由政府包办，政府负担沉重，社会保障事业发展缓慢。

随着经济体制改革的推进，1986年，中国开始有关社会保障制度的改革，而1992年开始的社会主义市场经济的建设，进一步加快和深化了中国社会保障事业的进程，而社会保障服务也有了明显的改善，总地说来，社会保障服务的改进主要表现在以下方面:

1.从社会保障服务的项目来看

民政部门20世纪80年代中期开始，随着中国社会经济发展水平的不断提高，社会保障服务项目也不断增多。比如说，倡办的社区服务，在一些城市取得了较大的发展。截至目前，全国社区服务志愿者组织已发展到6600多个，社区服务志愿者人员已达到600多万人，加上这些年各行业涌出来的青年、工会、妇女、科技、医疗、教育、扶贫帮困和环保等方面的志愿者等，总数已超过1000万人，呈现出勃勃生机的景象。^[9]因此，社区服务作为一种新兴的社会保障服务方式，它不仅有助于单位社会保障事务逐渐剥离所带来的社会保障功能削弱问题，同时，还能创造许多就业机会，解决目前较为严重的国有企业、工人下岗失业的问题。

2.从社会保障服务的组织来看

开始出现了一些半官方或半自治的社会保障服务组织，甚至是私营、民营的社会保障服务机构，如现在许多经济条件较好的城镇出现了许多由私人开办的养老院、老人所，私人开办的幼儿园、托儿所更是比比皆是了。这些组织均是依靠自己资金或是向社会筹资来创办、发展社会保障事业的，它们的经营管理理念、方式与国家举办的社会保障服务机构存在着许多明显区别。此外，在乡村，还出现了多种形式的社会保障性质的互助基金会，它们通过互助合作方式筹集资金，并为会中的成员提供相应的服务。这些社会保障服务组织有着较浓的民间互助色彩，是国家事业的有利补充。

3.从社会保障服务的方式来看

从近几年的发展来看，在社会保障服务方式的改善方面主要体现在具体的服务过程中开始采取相应的现代技术手段来开展工作。如中国工商银行受社会保险机构的委托，向受益者发放养老保险金，等等;社会保险领域开始建立独立的服务系统，并在全省形成了网络，等等;新的社会化的服务系统正在逐步取代由企、事业单位组织服务的传统服务方式。例如，上海市已正式开通社会保障卡网络系统。上海的社会保障卡集个人养老、失业保险、医疗保险、公积金账户、社会救助、优待抚恤等信息于一身，既是政府有效管理社会的信息手段，又是市民输入有关社会事务的电子凭证。上海目前还建立了市级信息交换平台、社保卡个人化制作中心、相关数据库;劳动、社保和民政分系统的网络建设初见雏形;试点街道的社保卡申领工作顺利实施。根据规划，到2002年，上海社保卡工程将完成三大任务:建立覆盖全市市民的信息服务网络、建立和完善社会保障体系数据管理系统、在全市范围内发放社保卡。^[10]

(二)中国社会保障服务事业存在的问题

1.社会保障服务范围在一些领域，不是在扩大而是在缩小。

在1999年1月22日，国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》中，几乎把所有的城镇职工纳入社会保险体系，因此，许多人士均认为，中国现阶段社会保障的服务范围在扩大，但其实这一结论的得出仅仅是以社会保险费征缴统筹方式来看的，并不准确，也不全面。事实上中国的社会保障服务范围在缩小。其表现在于:一是城镇劳动者中的一大部分的农民工并未被新的社会保障统筹所覆盖，如果再加上他们的家属，则漏在现行社会保障体系外的城镇社会成员数量则更大。二是在农村，绝大部分的农民不仅没有纳入新的社会保障体系，反而失去了一些重要的原有农村集体保障待遇，而且据卫生部门调查统计，在20世纪70年代曾经覆盖95%以上的农村社会成员的合作医疗保障也被缩小到了20世纪90年代的5%，尽管一些地区近几年来在推动合作医疗事业的恢复、发展，但到1996年全国仍然只有不到10%的农村社会成员能够享受合作医疗保障，仅此一项就使数亿农村社会成员失去了最基本的医疗保障。^[11]

2.社会保障服务体系内部存在较为严重的分割、封闭的现象。

这些问题造成了资源浪费和服务效率低下、服务质量差等问题。以社会保险为例，1998年以前，中国的社会保险除了地方统筹以外，还存在所谓的行业统筹。虽然1998年8月下旬，根据国务院作出的将行业统筹养老金移交地方统一管理的决定，劳动和社会保障部完成了原来进行行业统筹的11个行业的养老金统一移交地方管理的交接工作;虽然已初步结束了长期以来社会保险多头管理、缺乏统一规划、统一组织实施的“条块分割”的格局。但截至1998年底，全国仍只有21个省、自治区、直辖市实现了省级统筹，离建立统一的国家社会保险制度的目标差距甚远。现行的社会保障服务体系的分割、封闭性，不仅使得中国的劳动力资源在通过市场进行配置时，劳动者常常会因为社会保障待遇问题而不能自由择业，限制了劳动力资源的合理配置;同时，这也使得现有社会保障服务体系的资源得不到充分的利用，造成了资源的浪费;而且封闭的格局，也限制了竞争，造成了现有社会保障服务组织服务效率低下，服务质量较差等方方面面的问题。

3.社会保障供给结构较简单，而且保障水平较低。

这表现在两个方面，一方面是近年来，随着中国经济的发展，中国经济发展正处于由温饱向小康过渡阶段，居民的基本生活资料已经得到满足，部分居民已达到小康生活水平，还有一部分较高收入的居民已达到富裕水平。依据现代西方行为心理学家马斯洛(A.H.Maskow)提出的“需要层次论”。(他认为人们的需要具有层次性，即人们对不同层次的需要的强度是不同的，而且是有顺序的，人们首先要求满足较低层次的需要，在较低层次的需要得到满足后，较高层次的需要才会得以强化。他把人类的基本需要按优势出现的先后或力量的强弱排列成等级，分为五个层次，即生理需要、社交需要、尊重的需要和自我实现的需要。)这部分居民的社会保障服务的需求有着多样化趋势，对社会保障服务的层次和水平有着较高的要求，而现有社会保障服务结构较简单，所能提供的服务产品多是停留在基本保障层次，不能满足这部分人的社会保障需求。另一方面，中国目前还存在相当一部分的低收入人群，他们的基本生活需要还不能得到满足，还生活在基本保障线之下，而中国现行的社会保障制度尚无法为他们的基本生活提供有力的保障。以失业保险为例，中国现行的失业保险的待遇水平偏低，难以有效地保障失业人员的基本生活。按照《失业保险条例》的有关规定，失业人员可根据工龄的长短和缴费情况享受12～24个月的失业保险金，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障水平来确定。然而中国职工的标准工资只占工资总收入的50%甚至更低，因此，计算出的失业保险金仅占失业者工资收入的25%～37.5%左右，这个标准不仅大大低于国际劳工组织建议的失业保险金占失业前工资收入的60%，而且也低于发展中国家40%～50%的平均水平。^[12]对那些以失业保险金作为其本人或家庭生活来源的失业者来说，很难保障他们的基本生活，由此可能诱发一系列复杂的社会问题。

从上述分析可见，尽管近10多年来，随着经济和社会事业的发展以及人民生活水平的提高，大众社会保障需求不仅急速增大，而且呈多元化发展趋势，中国的社会保障服务无论从服务项目、服务组织还是服务方式上都有很大的发展和改善。但从总体上来看，中国社会保障服务总供给不能满足社会保障服务的总需求，从而也就不可能充分发挥出社会保障制度应有的促进经济、社会发展的重要作用。因此，深刻认识中国现有的社会保障服务的不足，在不断改进的基础上进而从整体上构建适合中国国情的新型的社会保障服务系统，是一项紧迫而又艰巨的任务。