政府解决住房问题的制度和经验

二、政府解决住房问题的制度和经验

住房供应、消费等问题早在第二次世界大战以前就已经存在，但经历了战争的毁灭性破坏后，大多数西方国家的住房问题进一步恶化，均不同程度出现了住房供应不足以及贫困居民买不起房等问题。这些问题迫使西方国家政府积极介入住房市场，采取各种措施建设和扩大住房供应，以解决居民的“居民贫困问题”，具有保障意义的“公共住宅”在西方国家大量出现。考察西方国家的住房保障制度可以知道，住房保障有两层含义：狭义的住房保障的对象专指最低收入群体和一些特殊人群，广义的住房保障的对象则是指广大的城市居民，住房保障从首先满足低收入群体的居住，逐渐扩展到解决广大城市居民的居住问题。西方国家政府从维护社会公平的职责出发，为帮助中低收入者解决住房问题，对住房供应及消费进行不同程度的干预或参与。政府的作用集中表现在住房制度、法规、政策的制定，对住房抵押贷款实行担保，直接参与公共住房的建设等方面。西方国家比较有特色的住房保障制度有：美国的住房抵押贷款制度、德国的住房储蓄制度、日本的公房租借制度和新加坡的住房公积金制度等。

1.美国的住房抵押贷款制度

美国1961年制定和推出了《国民住房法案》，为鼓励中低收入者建造“住得起的房子”，一方面提出补贴私人开发建设低收入住房的政策，另一方面提出帮助低收入者购房租房的融资政策。政府先后出台了一系列有关住房抵押贷款证券化的法律，如《不动产投资信托法》、《金融资产证券化投资信托法》等，为住房抵押贷款的发展完善法律环境。美国资本金融市场十分发达，私人金融机构和政府金融机构都积极参与住房融资，住房抵押贷款是美国住房金融的主体业务，美国成为世界上银行发放住房贷款最多的国家。住房属于价格昂贵的风险商品，为使低收入者能够买得起房子，美国政府制定了面向中低收入者购房的担保政策，通过“联邦家庭担保项目”为符合条件的购房者提供贴息担保。美国的联邦住房贷款银行系统，是美国政府调节和管理住房金融市场的重要工具，对个人住房抵押贷款拥有三家担保机构来实现政府信用支持。这种政府提供的信用担保是一般市场参与者无法可比的，所发行的抵押贷款证券在资本市场上被称为“银边债券”。美国高度发达的住房抵押贷款体系对居民住房水平的提高起到了十分重要的作用，它具有以下特征：一是住房抵押贷款形式多样化，有可变利率抵押贷款、分期偿还抵押贷款、循环住宅贷款和标准固定利率贷款等；二是住房抵押市场比较完备，包括初级抵押市场和二级抵押市场；三是建立了多个住房贷款担保机构，由政府承担还款风险和大部分利息；四是多种形式的房地产信用活动，形成了房地产金融市场网络。这里值得一提的是2008年引发国际金融危机的根源问题。美国“住宅抵押款支持证券”形成金融衍生品，把住房抵押贷款证券化，展开无穷的金融交易。这种证券既可以在国内金融市场不断交易，又可以在国际金融市场不断流通，于是就把住房问题由局部问题变成全局问题，由地区变成全国以至引发全球性的国际金融危机。

2.德国的住房储蓄制度

20世纪80年代以来，特别是1991年东西部统一后，政府将东部地区住房制度改革作为重点，致力于社会福利住房的建设，实行对参加储蓄的居民进行补贴，对低收入阶层继续进行住房补贴，对自有住房的建设、改造和维修进行税收减免等措施。德国住房制度的一大特点，就是住房储蓄制度，这一制度由准备贷款的购房者和国家住房储蓄银行签订存款契约，每月按契约总额的千分之五存入银行，7年左右存款本息达到合同目标的50%，即取得契约总额的贷款权。德国的住房储蓄制度具有以下特点：封闭运行的融资体系，拥有多种类型的融资模式，对住房储蓄实行奖励政策。奖励政策分为两种：一是储蓄奖励。对首次签订住房储蓄的储户，凡家庭在1600马克以内的年储蓄额，财政给予10%的奖励；二是购房奖励，对通过贷款购房者给予一定的补助。

3.日本的公房租借制度

日本战败初期，住宅处于严重短缺状态，近四分之一人口无家可归。1951年日本政府颁布了《公营住宅法》，就国家对公营住宅建设补贴方式作出规定，其中包括由地方建设的被列入住宅建设五年计划的公营住宅，其建筑费用的一半由国家支付。政府定期公布家庭收入标准，为达到一定收入标准的低收入家庭提供公营住宅。公营住宅受益对象的家庭收入应位于所有家庭排列的后25%，满足一定条件的特殊家庭可以放宽到40%。1945年至1995年，日本共建设公营住宅约302万户，平均每年建设约6万户，到1995年底，累计公营住宅量约占住宅总量的6%左右。1996年日本对《公营住宅法》进行了修改，提出了扩大公营住宅房源的新思路，即在由地方公共团体建设公营住宅的同时，地方公共团体收购和租用民间住宅，进一步缓解低收入家庭住房的紧张状况。

4.新加坡的住房公积金制度

1959年新加坡自治，第二年就成立了住房发展局，开始启动公共住房政策。为了在较短时间内解决住房短缺问题，1964年新加坡政府推行“居者有其屋”政策，1968年允许低收入家庭动用公积金购买政府组屋，1975年扩大到中等收入家庭。公积金制是新加坡设立的一种强制储蓄制度，由雇主和雇员共同缴纳，以解决雇员退休生活的保障。动用公积金购买政府组屋，既有利于解决中低收入家庭住房问题，又有利于政府对住房的宏观调控。1981年新加坡政府出台了《中央公积金修正案》，对公积金的缴存比例、缴存年限、账户设置以及提取、使用等作出详尽的规定，如公积金的缴存比例达到36%，而还贷比例则在10%以下。新加坡住房公积金具有管理法制化、存款利率稳定化、使用行政化的特点。到2000年，新加坡经过六个“五年建屋计划”，共建成住宅76.65万套，使新加坡居住条件和住宅结构有了很大改善。在新加坡居民中，有87.6%居住在政府组屋里，其中8.6%居住在廉租屋里，79%居住在廉价屋里，其余12.4%的人则住在私人购买的公寓或别墅里。

西方国家伴随着工业化和城市化的发展以及市场机制的日渐完善，先后建立了各自的住房保障制度，虽然各国的制度有着不同的特点，但也有着共同的特征。一是相关法律法规先行，完善的法律法规体系为住房保障的实施提供了保证。制定有关法律法规是有效建立住房保障制度的基础。在市场经济条件下，只有建立了比较完善的住房保障法律体系，才能明确各级政府在解决居民住宅问题中的责任，以及解决居民住房问题的手段和措施；才能明确在政府部门设立专门机构，负责住房保障政策的制定和实施；才能明确把住房保障资金列入财政预算，以及投资建房、贷款贴息、发放补贴等政策的实施。如英国先后出台了《住宅法》（1974年、1985年、1988年和1996年）、《住房协会法》（1985年）、《住房和计划法》（1986年）和《地方政府和住房法》（1989年）等多项法案，对住房保障政策的实施起到了保证作用。二是明确住房保障为政府的基本职能，确保财政资金成为住房保障的重要资金来源。20世纪30年代特别是第二次世界大战以后，西方国家采取了积极的政府干预，各国结合各自的实际情况，制定了多样化的、比较完善的住房保障制度，各国政府都致力于解决低收入居民家庭的住房问题，把“居者有其屋”作为政府的一项基本职能。为了确保住房保障资金的来源，西方国家从制度上调整财政支出结构，使住房保障拥有稳定的财政投入；同时根据各国财税体制的特点，合理划分各级政府的责任。如英国规定住房保障的资金投入由中央财政负责，中央财政预算中的住房保障资金约占预算支出总额的6%；而德国则规定由州政府负责，中央财政给予相当部分的补贴。三是根据经济发展的具体状况不断调整政府的干预方式。在住房短缺时期，住房保障的目标群范围几乎包括所有阶层，政府采用一系列手段直接参与和控制住房建造、分配的全过程；随着住房短缺问题的逐步解决，住房保障的目标群范围转向中、低收入阶层，政府一般对供求双方直接给予扶持政策，如建房补贴、租房补贴、购房贴息、奖励等财政和金融政策；在住房供求趋于平衡后，政府逐步从住房领域退出，取消租金控制，财税补贴从建房补贴转向购房、租借补贴，并主要集中在最低收入群体的援助方面。