胡锦涛及其领导集体对城市化理论的发展

第二节　胡锦涛及其领导集体对城市化理论的发展

党的十六大以来，以胡锦涛为首的党中央着眼于全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会战略目标，与时俱进，坚持用发展着的马克思主义指导新的实践，在继承邓小平同志及江泽民同志城市化理论基础上，坚持以人为本，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放为基本要求的科学发展观，并根据时代发展的要求，对城市化理论作了进一步的发展。

一、科学发展观统领下的城市化理论

1．统筹城乡发展，建设社会主义新农村，推进城乡一体化发展

中国改革开放三十年来，在取得了许多辉煌成就的同时，有些问题也逐渐凸现出来。我国的城乡发展极不平衡，占中国人口绝大多数的农民和占中国国土绝大多数的农村发展缓慢，发展的现状和态势不容乐观。我国的农村，特别是中西部地区的农村还很不发达。近年来，随着城市建设的快速发展，农业经济停滞不前，城乡差距越来越明显。以人均可支配收入指标为例，1957年城镇居民为235元，农民为73元，二者之比为3.22∶1；1978年，二者收入之比为2.37∶1；2003年，城镇居民为8500元，农民的人均收入为2622元，差距已扩大到3.24∶1。城乡在收入增长方面也存在着差距，农业部副部长尹成杰认为，尽管这几年农民收入增长速度较快，但仍低于城镇居民收入的增长速度，城乡居民收入增长的相对差距和绝对差距在扩大。2004年和2005年城乡居民收入比分别为3.21∶1和3.22∶1，2006年扩大到3.28∶1，绝对额的收入差距达到8172.5元。

面对农业及农村发展过程中所遇到的问题，党中央高度重视，十六大以来连续四年的中央1号文件都是以“三农”问题为主题。以胡锦涛为首的党中央立足全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的新的发展实践，做出了建设社会主义新农村的重大战略部署。党的十六大会议，第一次明确提出了“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”的战略方针。在2003年1月召开的中央农村工作会议上，胡锦涛就统筹城乡经济社会发展，实现城乡一体化发表重要讲话，会议强调：“全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村、关心农民、支持农业，把解决好农村、农民、农业问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面。”2003年10月，党的十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。科学发展观是以胡锦涛同志为总书记的新一代中央领导集体，在新的历史条件下提出的建设中国特色社会主义新的思维方式、新的发展道路和新的发展模式。科学发展观是全面发展，协调发展，统筹城乡发展，可持续发展。全会通过的《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》对“深化农村改革，完善农村经济体制”进行详细论述，同时强调：“要完善农村土地制度，健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系，”“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。”2003年12月，中央农村经济工作会议着重研究了促进农民增收、提高粮食综合生产能力、深化农村改革等问题。党中央和国务院提出了推进农业和农村经济结构战略性调整，制定了“多予、少取、放活”的方针。2004年1月，在《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的1号文件中，提出：“各级党委和政府要认真贯彻十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业收入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。”2005年10月，党的十六届五中全会以专题的形式说明了建设社会主义新农村的目标和任务，会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划》指出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设。必须促进城乡区域协调发展。全面建设小康社会的难点在农村和西部地区。要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展。坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实现工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。”2006年2月，在中共中央举办的省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班的开班式上，胡锦涛作了《扎扎实实规划和推进社会主义新农村建设》的讲话，指出：“目前制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成，农村经济社会发展的体制机制没有完全建立起来。全面建设小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村；加快推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。”2007年10月15日召开的十七大，胡锦涛主席在十七大报告中明确提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”的要求，指出要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系。加大支农惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。加强动植物疫病防控，提高农产品质量安全水平。以促进农民增收为核心，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业。提高扶贫开发水平。深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新。坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设新农村的主体作用。

以上叙述明确显示，以胡锦涛为首的党中央从政策层面科学规划经济和社会发展，把建设社会主义新农村纳入整个国家现代化进程。在具体的实践过程中，党中央领导我们认真总结改革开放以来的经验教训，从巩固农业的基础地位、搞活农村经济入手，逐步调整工农关系和城乡关系，坚持城乡统筹发展，逐步实现城乡一体化。城乡一体化的过程是城市与乡村在一个相互依赖的区域范围内谋求融合发展、协调共生的过程，是城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、充分发挥各自优势和作用、实现城乡的最优化过程。城乡一体化也是城乡双向发展的渐进过程，是城市化发展到高级阶段的必然趋势，它是一项系统工程，包括社会经济发展的方方面面。在建设社会主义新农村过程中，缩小城乡差距，加快城市化进程，重点体现在工业反哺农业、城市支持农村。在社会转型期的当今中国，如果工农关系和城乡关系处理得当，就能保持社会经济的快速发展和实现整个社会长期的繁荣稳定。反之，如果工农关系不能被很好地处理，城乡差别越拉越大，社会矛盾将会激化，没有安定的社会秩序，发展经济和社会进步的环境丧失，构建和谐社会也将是空谈。城乡协调中更应关注城市对农村的带动作用，因此，城市化道路的选择显得尤为重要。

社会主义新农村建设就是要实现农村与城市、农业与工业、农民与市民的协调发展和共同繁荣、共同富裕，最终实现农村城市化、农业现代化、农民市民化。在这个过程中城市化是问题的关键，只有将大量农民从农村土地上解放出来成为市民，才能从根本上解决农村剩余劳动力的问题，从而提高农民收入，实现农业的集约化经营和规模效益。城市化是新农村建设的巨大拉力，是解决“三农”问题的根本途径。因此，必须把新农村建设与城市化紧密结合起来，要利用城市化对农村的积极影响，以实现城乡的和谐发展与共同繁荣。

从当前城乡的发展状况看，城市化对社会主义新农村建设的积极影响主要表现在：城市化有利于缓解人地资源高度紧张的局面，提高土地的有效利用价值；城市化有利于农村剩余劳动力的转移，提高农民的消费水平，扩大内需；城市化有利于增加农民收入，缩小城乡差距，维持社会稳定等方面。

2．统筹区域发展，加快城市经济圈建设，形成区域互进、互补的互动机制

城市化作为人类社会发展的必然趋势，是城市发展的一种运动形式，随着经济的发展，城市的内部组织及联系日趋复杂，同时不断分化，导致城市在更大范围内进行相应的生产和功能分工，强化了城市与区域开发间的密切关系。城市势必要与周围环境进行物质交换、能量流动和信息传递，从而与其周围区域融合形成一个相互促进、相互依赖、相互制约的整体。党的十六届五中全会指出：“要把增强自主创新能力作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节，加快发展先进制造业，努力提高产业技术水平，加快发展服务业，加强基础产业基础设施建设，推进产业结构优化升级。要继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展。”2005年10月，在《中共中央关于“十一五”规划的建议》中强调要促进区域协调发展，指出：“形成合理的区域发展格局。继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。西部地区要加快改革开放步伐，加强基础设施建设和生态环境保护，加快科技教育发展和人才开发，充分发挥资源优势，大力发展特色产业，增强自我发展能力。东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业，促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴。”在继续推进西部大开发、振兴东北等老工业基地的同时，党中央作出了促进中部地区崛起，鼓励东北地区率先发展的战略举措。中部地区包括山西、安徽、河南、江西、湖南、湖北六省，均为农业大省。六省的农村人口约占全国农村人口的33.3％，粮食产量约占全国粮食总产量的40％。党的十六届五中全会指出：“中部地区要抓好粮食主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立现代市场体系，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起。”东部地区是我国改革开放的前沿阵地，经济实力雄厚，基础设施比较完善。鼓励东部地区的率先发展，再上一个台阶，将会全面提高我国对外开放的水平，带动中西部经济、科技的发展，提高我国的综合国力和对外竞争力。十六届五中全会指出：“东部地区要努力提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高外向型经济水平，增强国际竞争力和可持续发展能力。国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面，加大对中西部地区的支持。东部地区发展是支持区域协调发展的重要基础，要在率先发展中带动和帮助中西部地区发展。各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。开发和保护海洋资源，积极发展海洋经济。”十七大会议上，胡锦涛提出“推动区域协调发展，优化国土开发格局”，指出缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。

城市化是区域经济发展的空间依托。如果城市化发展滞后，将会限制其对经济发展的支撑和拉动作用。城市化相对滞后，也无法为来自农村的劳动力提供就业岗位，限制了城乡人口流动，阻碍了农村剩余劳动力的转移，致使农村滞留大量闲置劳动力，农业规模化生产难以实现，现代技术无法应用到农业生产中，生产力水平低下，生产率的提高徘徊不前。城市化过程中，如果区域不能协调发展，影响区域间的生产要素和产业流动、转移，不利于东部地区和中西部地区、大中小城市和小城镇之间的分工合作，在更大范围内实现资源优化配置。在城市化的冲击下和区域经济的发展过程中，需要健全区域协调互动机制，十六届五中全会明确提出：“形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，是实现区域协调发展的重要途径。健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。健全互助机制，发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区。健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展。” 积极稳妥地推动城市化进程，重视城市化对区域经济的带动作用。在城市化发展过程中，小城镇的积极作用毋庸置疑，但另一方面，我国小城镇的发展水平相对落后。以四川省为例，四川省的小城镇数量多，密度大，但规模小。据有关专家统计，一个小城镇当镇区人口达到1万人左右时才能发挥经济中心对镇域经济的积聚和扩散作用。此外，土地使用成本过高，也在一定程度上削弱了小城镇的凝聚能力。加快城市经济圈的建设，有利于提高城市的辐射作用和凝聚能力，形成产业优势，吸收更多的农村剩余劳动力，实现对农业经济的带动作用，这一切都建立在城镇化健康发展的基础上。“十一五”规划中提出要促进城镇化健康发展，“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度，完善户籍和流动人口管理办法。统筹做好区域规划、城市规划和土地利用规划，改善人居环境，保持地方特色，提高城市管理水平”。

3．提高自主创新能力，转变经济增长方式，走新型工业化的道路

提高自主创新能力是保持经济长期平稳较快发展的重要支撑，是调整经济结构、转变经济增长方式的重要支撑，是构建社会主义和谐社会的重要支撑。党的十六届五中全会明确指出，必须提高自主创新能力。要把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收能力。2006年1月国家召开了具有里程碑意义的全国科技大会，胡锦涛作了“坚持走中国特色自主创新道路，为建设创新型国家而努力”的讲话，党中央、国务院作出了建设创新型国家的决策，胡锦涛指出：“建设创新型国家，核心就是把增强自主创新能力作为发展科学技术的战略基点，走出中国特色自主创新道路，推动科学技术的跨越式发展；就是把增强自主创新能力作为调整产业结构、转变增长方式中心环节，建设资源节约型、环境友好型社会，推动国民经济又快又好发展；就是把增强自主创新能力作为国家战略，贯彻到现代化建设各个方面，激发全民族创新精神，培养高水平创新人才，形成有利于自主创新的体制机制，大力推进理论创新、制度创新、科技创新，不断巩固和发展中国特色社会主义伟大事业。”十七大报告也提出：“提高自主创新能力，建设创新型国家。”并指出：“要坚持走中国特色自主创新道路，把增强自主创新能力贯彻到现代化建设各个方面。认真落实国家中长期科学和技术发展规划纲要，加大对自主创新投入，着力突破制约经济社会发展的关键技术。加快建设国家创新体系，支持基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究。加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果向现实生产力转化。深化科技管理体制改革，优化科技资源配置，完善鼓励技术创新和科技成果产业化的法制保障、政策体系、激励机制、市场环境。实施知识产权战略，充分利用国际科技资源。进一步营造鼓励创新的环境，努力造就世界一流科学家和科技领军人才，注重培养一线的创新人才，使全社会创新智慧竞相迸发、各方面创新人才大量涌现。”“十一五”期间，我们把增强自主创新能力放在更加突出的位置，加快经济结构的战略性调整，加快转变经济增长方式，有针对性地消除导致产业低度化和经济增长方式粗放的体制性根源。坚持走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。

工业化是一个历史范畴的概念，不同的国家在不同的历史时期、不同的国内外环境下实现工业化改造所要达到的标准是不一样的。工业化绝不仅仅是工业自身的发展，而是各产业间的协调发展与产业内部各行业间的互相促进、相辅相成。新中国成立初期，在很短的时间内就初步建成了比较完整的工业化体系，此后也得到相当程度的发展，然而当中国沿着传统工业化的道路走到20世纪90年代之后，面对资源短缺的威胁、环境污染的影响和国际市场的饱和，中国传统的现代化之路遇到越来越多的困难。因此，低消耗高产值的新型工业化道路是中国实现现代化的必由之路。

以胡锦涛同志为首的党中央继承和发扬党的十六大报告精神，贯彻“走新型工业化道路，大力实施科教兴国战略和可持续发展战略”的政策，坚持“实现工业化仍然是我国现代化进程中艰巨的历史任务。信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择，坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高，经济效益好，资源消耗低，环境污染少，人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。十七大会议上，胡锦涛总书记在报告中再次强调“要坚持走中国特色新型工业化道路”，指出：“坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。发展现代产业体系，大力推进信息化与工业化融合，促进工业由大变强，振兴装备制造业，淘汰落后生产能力；提升高新技术产业，发展信息、生物、新材料、航空航天、海洋等产业；发展现代服务业，提高服务业比重和水平；加强基础产业基础设施建设，加快发展现代能源产业和综合运输体系。”目前，我国正处于工业化的中期阶段，加快实现工业化和提高工业的现代化水平是我国城市化的必经之路。在新型工业化的实现过程中，我们必须协调好工业化与城市化的关系，加快城市化进程。工业化与城市化是我国社会主义现代化建设的两大推动力，城市化以工业化为动力，工业化以城市化为载体。按照美国经济学家钱纳里采用“典型事实”统计方法显示，随着收入水平提高，工业化与城市化同步发展是工业化阶段的一个经济实现稳定增长的重要条件。第一，信息化带动的工业化促进城市化的发展，全面促进经济结构的转型与升级。经济结构升级与转换对城市化的发展有着重要的作用，它奠定城市化的经济基础。完善的工业化环境又可以进一步促进经济结构升级与转换。新型工业化的本质规定就是以信息化带动工业化，工业化促进信息化，提高工业化是一个包括技术结构、经济结构、企业组织结构、市场结构以及空间结构发生重大转型与变化的过程。信息化扩大了工业化的范围，强化了生产分工，因此拓宽了深层次的就业空间，同时信息化也改变了传统工业的生产方式，渗透到工业的各个方面，全面促进经济结构的转型与升级。第二，发挥劳动力资源优势的工业化促进城市化，促进农村剩余劳动力转移。新型工业化发挥我国劳动力的资源优势，特别是在经济全球化的背景下，进一步开拓中国的工业，增加非农业的就业机会，能够为加速我国的城市化，扩大经济空间。增加对工业的投入可以带动第三产业的发展，增加更多的就业机会，吸纳更多的农村剩余劳动力。在我国工业的快速发展时期，要注重工业的发展与企业规模化和专业化相促进，企业规模化与专业化又带动城市规模化与现代化，城市的发展吸收大量转移的劳动力，推动城市化发展。第三，可持续的工业化促进城市化发展，保护生态环境。走新型工业化道路，必须注重可持续发展战略，抓好生态环境建设，处理好经济发展与人口、资源、环境之间的关系，这是关系中华民族生存和发展的长远大计，也是可持续工业化的重中之重。新型工业化吸取了发达国家工业化过程中先污染、后治理的教训，在工业化过程中从污染的源头就开始着手。这样，在工业发展的同时，重视经济增长的质量，实行与环境和资源保护相协调的可持续发展战略，为子孙后代留下了生存的环境与发展的空间。

4．以人为本，落实科学发展观，提高城市化建设水平

2003年10月，十六届三中全会提出“以人为本”的科学发展观。以人为本的人，指的是以工人、农民、知识分子等劳动力为主体，包括社会各阶层在内的最广大人民群众。以人为本的本，指的是根本，就是出发点、落脚点，就是最广大人民的根本利益。2004年2月，温家宝总理在省部级主要干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出：“坚持以人为本，这是科学发展观的本质和核心。以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。具体地说，就是在经济发展的基础上，不断提高人民群众物质文化生活水平和健康水平；就是要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利；就是要不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质；就是要创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。”2004年3月，胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中指出：“要树立和落实科学发展观，首先必须全面准确把握科学发展观的深刻内涵和基本要求。科学发展观的内涵极为丰富，涉及经济、政治、文化、社会发展各个领域：坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。全面发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。”

在以人为本的科学发展观的指导下，赋予城市化新的内涵。城市化是城市化过程中农民的全面发展，也是城市化农民与城市市民的融合过程，最终形成经济社会协调发展的城市社会。坚持以人为本，落实科学发展观，其中农民转换为城市居民是关键。以人为本是城市化建设的指导思想和最终目标，加快城市化进程，提高城市化建设水平，才能解决贫困、就业、社会公正等问题，才能尊重到人的生存权、发展权、受教育权利等，才能够更好地回归到以人为本。中国城市化与工业化和现代化是一体的，要实现这“三化”，就必须坚持以人为本，加快城市化进程。科学发展观要求城市化过程中不仅单是经济的发展，还要体现政治和文化的进步，生态环境的保护。城市发展要在追求经济增长的同时，构建经济与社会同发展、城市与自然共存、人口的素质与科技文化水平相适应，人与环境和谐的城市生态环境。

二、推进城市化建设，促进和谐社会建构

目前，我国城市化进程已进入了加速发展阶段。在这一过程中，农村与城市在生产和生活的各个领域发生了日益紧密的联系，与此同时，教育、医疗、社会保障等社会公共事业，在城市化进程中加以进一步的发展。城市化的飞速发展，迫切需要深化户籍制度改革，改变城乡二元结构，消除城乡差别，实现人人享有平等权利的和谐的社会环境。2006年10月，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议全面分析了当前的形势和任务，通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，就关系最广大人民群众的切身利益的教育、医疗卫生、就业、社会保障以及户籍制度改革等一系列的社会事业作了全面的部署。

1．教育

城市化的快速发展是我国农村教育发展的强大动力，农村教育城市化在一定程度上也会加速城市化进程。农村教育城市化，主要是指通过调整农村学校布局，减少村办中小学，扩大农村镇所在地中小学的规模和改善其办学条件，提高教育教学质量，发挥学校的规模效益。随着我国城乡经济迅速发展，城市化进程日益加快了步伐，一方面，城镇户籍制度的改革，进城务工人员的增多，农村人口向城市的逐步迁移，越来越多的农村父母把子女送往城市接受教育。另一方面，计划生育基本国策的有效实施，农村学校的学生呈递减趋势，有许多地区的农村学校的学生人数只有几十人，造成了教育资源的浪费。面对这些不利局面，需要调整农村学校的布局，合理撤并现有村办中小学校，使它们逐步向城镇汇集，形成农村教育的城市化格局。2004年，温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“中央财政和国债资金加大了对农村教育的支持力度，主要用于补助中西部农村教师工资发放、中小学危房改造、中小学现代远程教育工程试点和资助家庭经济困难的学生。许多城市开始实行以流入地政府管理为主的办法，努力使进城务工农民的子女能够上学。”合理调整教育结构，实现教育资源的优化配置，对教育制度进行可行性的变革等举措，为构建和谐社会赢得一个公平、和谐的教育环境。

在农村教育城市化过程当中，党和政府一直高度关注基础教育，注重义务教育均衡发展。2005年3月召开的全国基础教育工作会议中，教育部强调把基础教育均衡发展摆上重要位置，不断促进教育的公平。教育部下发的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，着手解决义务教育阶段的严重问题。要求各级教育行政部门有效遏制区域、城乡、学校之间的教育差距。中央政府加大对农村义务教育的支持力度，温家宝总理在2005年的《政府工作报告》中指出：“从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。”在党和政府领导下，教育均衡化取得很大成效，如安徽省铜陵市，他们通过均衡教育资源，优先扶持和改造弱校，对校长和教师实行轮换制，对优质高中的入学指标平均分配等措施，使铜陵市成为可能是全国唯一的一所没有择校的城市。为进一步促进教育全面发展，2006年10月的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出了“坚持教育优先发展，促进教育公平”，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中强调：“全面普及和巩固九年义务教育，落实农村义务教育经费保障机制，在农村并逐步在城市免除义务教育学杂费，全面落实对家庭经济困难学生免费提供课本和补助寄宿生生活费政策，保障农民工子女接受义务教育。”2007年的《政府工作报告》中也明确提出“优先发展教育事业”的方针。2007年10月的十七大报告中，再次强调“优先发展教育，建设人力资源强国”的方针，指出教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。加大财政对教育投入，规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。

农村劳动力向非农产业和城镇转移，是经济和社会发展的必然要求，也是城市化发展的必然结果。但是我国农村劳动力素质不高问题较严重，在2001年新转移的农村劳动力中，受过专业技能培训的只占18.6％。党和政府十分重视对进城务工人员进行职业培训，从制度入手对职业培训作了严格的要求，维护务工人员享有职业培训和接受教育的机会。农业部根据现阶段农民工素质亟待提高的问题，对2003～2010年的全国农民工培训作了总体的规划，按照“政府扶持，齐抓共管；统筹规划，分步实施；整合资源，创新体制；按需施教，注重实效”的原则，逐步扩大培训规模，提高培训质量。加大宣传和引导力度，营造重视农民工培训的良好社会环境。制定有效的农民工培训激励政策，鼓励农民工主动参加培训，鼓励用人单位主动组织农民工参加培训，鼓励各级各类教育机构开展农民工培训。加大培训投入，逐步形成政府引导、多元投资的投入机制。完善就业准入制度，加强监督检查力度，逐步形成“先培训后就业”的农村劳动力转移就业制度。十六届六中全会决定中明确提出要加快发展城乡职业教育和培训网络，努力使劳动者人人有知识，个个有技能。十七大报告中也鼓励和规范社会力量兴办教育。大力发展职业教育，提高高等教育质量，坚持教育公益性质，发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会。

2．医疗卫生

我国医疗整体水平不高，与许多发达国家有着很大的差距，这既有历史的因素，也有经济、科技、体制等因素。随着城乡经济的发展，生活水平的提高，人民对医疗卫生的要求标准也逐渐在提高。在城市，医疗保险制度有待进一步完善，许多下岗职工面临看病难的状况；在农村，许多因病致贫，有病无力医治的情况仍然存在。面对我国医疗卫生的现实，党和政府在每年的工作议程中都重点关注医疗卫生问题。

2004年的《政府工作报告》明确“发展卫生事业，今年重点抓好三件事”，首先要加强公共卫生体系建设。力争用三年时间，基本建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救治体系，提高应对重大传染病等突发公共卫生事件的能力。其次要改善农村医疗卫生条件，做好新型农村合作医疗制度试点工作。要切实把医疗卫生工作的重点放在农村，加强农村医疗卫生基础设施和农村卫生队伍建设，逐步改善农村缺医少药的状况。积极稳妥地推进新型农村合作医疗制度试点，逐步建立由政府组织和引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，确保农民群众受益。再次要积极推进城镇医疗卫生体制改革试点。继续改革城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生和药品生产流通体制。合理配置和有效使用卫生资源，发展社区卫生事业，改进医疗卫生服务。同时，在城乡广泛开展爱国卫生运动。

2005年的《政府工作报告》提出：“加快卫生事业改革和发展。”要求建成疾病预防控制体系，完成突发公共卫生事件医疗救治体系建设。报告中还对城市和农村的医疗卫生工作作了具体的部署，开展城市医疗服务体制改革试点，发展社区卫生服务。另一方面，加强农村卫生基础设施和卫生队伍建设。推进新型农村合作医疗制度试点，探索建立医疗救助制度，从而切实解决人民群众看病难、看病贵的问题。

2006年的《政府工作报告》“突出抓好医疗卫生工作”。就解决群众看病难、看病贵问题，提出三项对策：一是加快农村医疗卫生服务体系建设。启动《农村卫生服务体系建设与发展规划》，健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系和网络；国家财政将加大投入200多亿元，对乡镇卫生院和部分县医院房屋和设备进行改造。加快推进新型农村合作医疗制度建设。二是大力发展城市社区卫生服务。通过调整城市医疗卫生资源、加大政府投入、加强人才培养、完善服务功能、推进机制创新等措施，加快构建以社区为基础的新型城市医疗卫生服务体系。将符合条件的社区卫生服务机构纳入城镇基本医疗保险定点范围，实行社区首诊制度试点，逐步实现小病不出社区、大病才上医院。探索建立城市医疗救助制度。三是深化医疗卫生体制改革，深入整顿和规范医疗服务、药品生产流通秩序。加强对药品、医疗服务的价格监管。

2007年的《政府工作报告》，在“加强医疗卫生工作”问题中加大中央财政投入，将27亿元国债资金用于县、乡、村三级医疗卫生基础设施建设。启动了农村卫生服务体系建设，扩大新型农村合作医疗试点范围。另外，中央财政支出42.7亿元的同时，要求地方财政也相应增加支出，提高参加合作医疗农民的补助标准，加强城乡医疗救助工作。并对加强医疗卫生工作作了全面的部署，使新型农村合作医疗试点范围扩大到1451个县（市、区），占全国总数的50.7％，有4.1亿农民参加。同时以社区为基础的城市医疗服务体系建设加快推进。城乡医疗救助工作有所加强，重大疾病防控取得明显进展。十七大报告中对医疗卫生作了明确的要求：“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平，”要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

3．就业及社会保障工作

就业是民生之本，安邦之策，坚持就业优先，把促进就业放在更加突出的位置，大力提高劳动者素质和就业创业能力，加快农村富裕劳力和失地农民就业转移是农民增收、社会稳定、促进区域经济持续快速发展的重要保证。社会保障关乎社会公平，惠及长远。建立健全老有所养、病有所医、互助共济、城乡统筹的社会保障制度是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。

在城市化过程中，就业问题主要突出表现在两个方面。首先是城镇新增劳动力的就业问题。2004年4月国务院新闻办发表的首部《中国的就业状况和政策》白皮书中指出，未来20年，中国16岁以上人口将以年均550万人的规模增长，到2020年劳动年龄人口总规模将达到9.4亿人。“十五”时期（2001～2005年），劳动年龄人口增长最为迅速。其次是农村富余劳动力的劳动就业问题。我国农村富余劳动力常年规模在1.5亿人以上。20世纪90年代后，农民离乡外出就业平均每年以500万人左右的规模迅速增加，向城镇转移速度加快，这已经成为农村劳动力转移的主要渠道。2003年，中国农村劳动力到乡以外地方流动就业的人数已超过9800万人，是1990年1500万人的6倍以上。

面对这些情况，中央采取积极政策，2007年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中提出，中央财政安排就业和社会保障支出2019亿元，比去年增加247亿元。城镇新增就业人数不低于900万人，城镇登记失业率控制在4.6％以内。继续完善企业职工基本养老保险制度，健全城镇职工基本医疗保险和失业、工伤、生育保险制度。2007年，中央财政将安排扶贫支出144亿元，比上年增加7亿元。健全城市居民最低生活保障制度、城乡医疗救助制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度。另外，中央财政安排农村最低生活保障补助支出30亿元，在全国范围建立健全农村最低生活保障制度。2007年3月26日，全国人大常委会办公厅全文公布了《就业促进法》草案，向社会各界广泛征求意见。这个进一步推进科学立法、民主立法的重大举措，得到了热烈回应。2007年10月召开的十七大，对城乡居民的社会保障体系作了进一步的规划，胡锦涛在报告中提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。

党和政府一直实施积极的就业与社会保障政策：搞好城镇新增劳动力和进城农民工就业工作，加强职业培训和就业服务体系建设；拓展就业渠道，注重发展劳动密集型产业、中小企业和非公有制经济，推行灵活多样的就业方式，鼓励自主创业和自谋职业；统筹做好城镇新增劳动力和农村富余劳动力的就业工作；继续增加城乡居民收入，特别是中低收入者收入；不断健全再就业援助制度，政府出资开发的公益性岗位优先安置就业困难人员，对城乡特殊困难群众，给予更多的关爱；抓紧解决克扣和拖欠农民工工资问题，切实保障农民工工资按时足额支付等。

建立与我国国情相适应、与经济发展水平相适应的社会保障体系，是一项重要而艰巨的任务。我们必须坚持社会统筹与个人账户相结合，完善职工基本养老保险制度。依法扩大社会保险覆盖面，加强对各类参保企业社会保险费的征缴。进一步做好城市“低保”工作，规范“低保”标准和范围。继续多渠道筹集并管好社会保障基金，地方财政也要增加这方面的投入。高度重视解决城乡困难群众基本生活问题，加快城乡特殊困难群众社会救助体系建设，切实帮助特殊困难家庭解决就医看病、子女上学、住房、冬季取暖等实际困难；完善农村“五保户”生活保障制度，确保供养资金；切实做好农村受灾地区税收减免和受灾群众生产生活救济等活动。

4．深化户籍制度改革，改变城乡二元结构

中国的户籍制度，事实上是将公民分为“城市”和“农村”两个部分，从而使城市户口和农村户口之间在政治、经济和社会权利上存在着等级差异性，使城乡二元分割，同时也限制了公民对于居住地和劳动地点进行选择的自由，人为地扩大了城乡差距。支配了中国社会生活几十年的城乡二元结构就是以户籍制度为基础建构起来的。城乡二元结构维持了城市现代部门和农村传统部门二元经济形态，以及城市社会和农村社会相互分割的二元社会形态的结构。长期以来，城乡二元结构在城乡之间筑起了一道道市场、技术、资金等壁垒，阻碍了生产要素在城乡之间的自由流动，并影响整个国民经济的协调发展。城乡二元结构不仅严重制约着中国农村经济和社会的发展，而且制约了农民的现代化进程，进而影响工业化和城市化的进程。城乡二元结构带来区域发展不平衡、城乡经济文化发展不平衡，加剧了社会矛盾，已构成我国社会经济政治发展和城乡一体化进程的结构性障碍。

中国的户籍制度与城乡二元结构有着紧密的联系，它们之间有着相互促进的作用关系。中国的户籍制度改革，不单单是把农村户口转化为城市户口，其改革的方向和目标是统筹城乡发展，消除城乡二元结构。通过深化户籍制度改革，逐步统一城乡劳动力市场。在有条件的地区取消城乡户籍差别，取消农业户口，以合法固定住所或稳定职业为依据，实行新户籍管理制度。公民可以自由迁移，农民工可以自由出入于城市进行生产和生活，享有城市居民同等的权利。通过深化户籍制度改革，改变由于受资源环境的限制，许多大城市缺乏继续扩大规模的潜力与生存的空间，中国的城市化长期滞后于工业化局面，城市企业、资金也可以自由出城发展。从根本上消除城乡二元结构，统筹城乡发展，把城市和农村紧密地联系起来，建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系，最终实现城乡经济社会一体化发展，推动城市化快速发展的进程。

然而户籍制度在中国存在了几十年，附着了很多公共政策无法很好解决的矛盾，如城乡居民计划生育的问题、公民选举权的问题、土地承包的问题以及城乡实际存在的教育、医疗、社保、就业、抚恤等方面不尽相同的问题，不可能一朝一夕在全国范围内同时实现取消户籍制度，户籍制度改革需要一个渐进的过程。在党中央和国务院的统一领导下，积极稳妥地推进城乡一体、以户口登记制度为重点的户籍制度改革。20世纪90年代，我们国家就提出了取消农业、非农业的二元户口性质，来统一城乡户口登记制度，实行居住地户口登记制度的改革目标。到了2006年，国务院出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，放宽了农民工入城落户的条件。截至2006年，全国共有12个省、市、自治区取消了城乡二元户口划分，以消除户籍制度对城乡人口的不公平待遇。当前，公安部正积极修改户籍改革文件，抓紧进行《户口法》的调研工作。

在改革开放30周年之际，我们欣喜地看到30年前率先在农村发起的改革，以磅礴之势遍布全国，使我国政治、经济、文化、社会生活发生巨大变化，谱写出波澜壮阔改革发展的壮丽史篇。我国农村也发生了翻天覆地的变化，乡镇企业异军突起，小城镇蓬勃发展，农村市场繁荣，农村劳动力大规模转移就业，亿万农民成为产业工人重要的组成部分，中国特色工业化、城镇化、农业现代化加快推进，统筹城乡改革取得重大突破，城乡基本公共服务均等化明显推进，城乡、区域协调发展，我国城市化建设取得巨大成绩。站在新的历史起跑线上，中共中央十七届三中全会再次将目标定位于研究推进农村改革发展问题，以胡锦涛同志为核心的领导集体，立足新的时代要求和发展阶段，以新的理念和思路着力破解城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局，在“统筹兼顾、全面、协调、可持续”的科学发展观的指导下，进一步丰富和发展中国城市化的理论和实践。