视角下的经济发展软环境建设问题探讨

38.WTO视角下的经济发展软环境建设问题探讨

中国加入世贸组织意味着中国经济发展的宏观背景发生了重大变化。WTO精神、WTO规则与WTO效应对于中国经济发展将会产生深远的影响。近年来，经济发展软环境建设问题一直是人们关心和思索的问题，本文拟从WTO的视角对此做以观察和探讨。

一、树立正确的“软环境观”

（一）对“软环境”的理解不应偏颇

作为WTO前身的GATT，是基于两次世界大战之间各国纷纷高筑贸易壁垒、实行“以邻为壑”的外贸政策给各国经济和世界经济所造成的不良后果，由一批对内奉行市场经济、对外倡导自由贸易的国家和地区发起缔结的。可以说，市场经济是一种基于自由平等的竞争经济和契约经济，它所追求的是打破一切身份限制和国家限制的自由经营。市场经济也是法治经济，法治的基本要求是法律面前人人平等。因此，从市场经济和WTO角度来说，经济发展软环境应该是有利于各种市场主体自由竞争、平等往来的环境，过分强调某个方面或某种主体的软环境，而忽略“一切市场主体”发展的整体软环境是不对的。我们认为，软环境不仅是利用外资的软环境，也包括利用内资的软环境；不仅是指投资的软环境，而且是指整个经济发展的软环境。

（二）三重架构中的软环境概念阐释

一个社会的关系领域可以分为国家、市场和社会。国家主要是指立法机关、执法机关和司法机关，这些都是一些公共权力机构。依据各自性质来看，作为执法机关的政府是最为活跃的，也是国家经济管理的主体。从国家——市场——社会框架来看，市场存在产权、信用等方面的环境，但是由于国家尤其是政府在经济管理和经济发展中具有特殊的地位和影响，尤其是在我们这样一个计划经济和人治传统根深蒂固的国度里，我们必须把对软环境关注的焦点瞄准政府权力机关及公共权力的行使方面。

一个社会的文明结构可以分为器物、制度和文化。现代文明主要体现为制度文明。现代社会的治理，包括对现代社会经济的治理，主要应该采用制度的手段。而与现代社会和市场经济内在联系着的制度形式主要是宪政和法制，器物属于硬环境的范畴，文化则是深层次的不易改变的因素。因此，在经济发展软环境的诸要素中，必须强调制度要素，必须以制度尤其是法治作为经济发展软环境基本的或核心的因素。

一个社会的基本构成可以分为人、自然与社会。在这三者之中，社会是由人组成的，自然是以人为重心的，人为万物之灵长。因此，软环境建设的出发点是人，软环境建设的最终目的也是人。经济发展软环境，说到底是有利于人的自由而全面地发展和实现的软环境。

（三）一种“政府”、“制度”、“人”三位一体的软环境观

各种各样的软环境因素是错综复杂地交融在一起并综合发挥作用的。其中，有些是显性的，有些则是默会的；有些是人为拟制的，有些则是自然演成的。构成软环境的基本因素多种多样，而各种因素的特征和品性又各不相同。软环境是一种由各种因素错综交织、复杂纠葛、相互依赖、相互作用、综合运作的整体状态。因此，我们认为，软环境是一种以人为核心、以制度为主体、以国家（政府）为关键的各种要素相互作用的动态、开放的系统。

二、加入WTO对于经济发展软环境建设的意义和影响

（一）WTO与“软环境”二者的内在关联

WTO本身体现为一套多边协定法律制度体系和一套多边贸易组织机构体系，它是全球经济发展软环境的重要组成部分，当然也是包括中国在内的WTO成员方经济发展软环境的重要组成部分。对于中国来说，从提出“复关”申请到开展各种复关谈判乃至最终加入WTO的过程，其实是我国逐步进行经济体制改革和推进对外开放的过程。这个漫长过程也可以说是我们国家在经济发展软环境方面不断向世界各发达市场经济国际和地区学习先进的经济体制、管理方式、运作技术、法律制度和先进文化的过程，是在经济发展软环境方面逐步采行国际惯例、与国际接轨并最终融入全球经济体系的过程。加入WTO以后，履行WTO协定义务和承诺则要求我们继续不断地加强经济发展软环境建设，并在经济全球化的世界中积极参与到经济体制、发展环境的全球竞争中来。这就是说，WTO本身就是一种软环境，争取加入WTO的过程实际上是一种软环境建设过程，加入WTO后更要求加强软环境建设，WTO实际上也是一个对各成员方的软环境进行对比和评估的场所。

（二）在三重视域中考察WTO对我国软环境建设的意义和影响

1.WTO文化。WTO不但体现为一种多边贸易法律协定体系，还在深层次上表现为一种汇集市场经济、自由贸易、法治国家的文化理念。这种文化可以从中国加入WTO的漫长旅程中折射出来。“黑发人谈成了白发人”，一方面固然说明“复关”、“入世”谈判的艰难，另一方面则表明WTO各方对于一国经济体制尤其是对外贸易体制是否符合市场经济的要求是十分重视的。欧美各方之所以始终强调市场经济体制以及与之相伴的法治制度体系，是与GATT/WTO的市场经济成员基础以及西方发达的市场经济与法治文明的制度和价值密不可分的，而最终给予中国的特殊过渡安排，也可以说是考虑到了在中国这样的计划经济与人治文化根深蒂固的国家里市场经济与法治文化生成的艰难。WTO所蕴含的实质就是市场经济与法治文明的文化精髓，就是确认和保护私人权利，限制和审查公共权力。WTO法体系内在地蕴含和渗透了保护私人权利、契约自由、法律面前人人平等、公平竞争、限制政府权力、程序正当、司法审查和司法救济、立法公开和政府行为透明、规则的抽象性和可预测性等一系列宪政和法治的理念、精神、价值。这就要求我们更新观念，从权力走向规则，从身份走向契约，从管理走向服务，尤其要树立对宪政和法治的信仰。

WTO规则实质上就是一整套保障私人权利的法律制度体系。可以说是一份在国际法层面确认和保障各种市场主体的私人权利的清单。同时，WTO也是政府的国际义务宪章，它的各种具体协定和承诺文件首先是针对政府机关、政府权力和政府行为的，是对政府及其权力和行为的约束、限制和要求。总之，WTO是约束政府行为的，WTO是保护私人权利的。市场经济、法治文化和宪政体制，这就是WTO的文化意义，也是WTO对于软环境建设的精神文化上的要求。

2.WTO规则。WTO无疑是一套实在法体系。WTO具体规定了成员方政府赋予私人以非歧视待遇、保障私人知识产权、接受司法审查或司法救济、法律的统一实施、法律和政策措施的透明度、减少关税和非关税贸易及投资与服务壁垒等方面的具体义务。更为重要的是，WTO拥有一套贸易政策评审机制，通过评审压力促使成员方履行各项义务；WTO还拥有一套贸易争端解决机制，通过强有力的国际司法审查机制裁判各项国际申诉和指控。这就要求我们的软环境建设必须真正树立起现代法治国家和国际法治世界中所必须具有的法律的思维方式：一种程序优于实体的重程序（而非重行政手续）的思维方式；一种理由先于结论（各项行政行为和措施必须说明理由）的讲道理、重事实和重证据的思维方式；一种以权利、义务和责任为核心的思维方式；一种凡事必须首先考虑是否合法的思维方式。因此，我们需要参照WTO协定体系以及中国加入世贸组织承诺文本来检讨涉及WTO管辖领域中的各种法律法规、行政规章、地方法规以及各种政策措施的合法性问题，划清政府的权力和义务的界限。

3.WTO效应。WTO协定和中国加入世贸组织承诺在客观上必然导致越来越多的国际资本、人才、商品和服务不断大量涌入国内市场，同国内的生产者、经营者和服务者展开直接的、激烈的竞争，也会导致全国各个行业、各个省份、各个地方为了获得竞争力并吸引外资与服务而不断地结合WTO协定、中国加入世贸组织承诺、国家法律法规以及市场经济、公共服务型政府的要求，在全球和全国范围内展开持续的建设、治理和完善经济发展软环境的竞争。全国市场统一与国际市场统一将会导致各种经济要素的全球自由流动、各国放松规制的全球制度竞争、各种私人主体的全球范围内选择投资与经营地点，市场主体可以通过用手投票对政府提出请求，也可以通过用脚投票撤离资本，另寻其他省份和国家开展投资和经营活动。这就是WTO效应对我们的经济发展软环境建设提出的挑战和要求。

三、WTO背景下的经济发展软环境建设之道

（一）软环境是如何形成的——在应对之前应有的反思

“环境”是一种自然的演进和存在状态，而非单纯的某种因素或者短期的、刻意的人为制造。它是由各种人为的、自然的、历史的、制度的、文化的、有形的和默会的因素所整体型构的。著名经济学家钱颖一在谈到硅谷的经验时指出，硅谷的成功主要应该归因于“硅谷文化”——一种“创业文化”，“虽然我们还不能对此有准确的说法，但我注意到近年来硅谷人喜欢形容硅谷是创业公司的‘栖息地’”。把硅谷新经济和创业经济归结为一个生物学术语“栖息地”，作为动植物成长的通常的自然场所和自然状况，这既说明经济环境的复杂性，更说明这种环境更多的是自然生长和形成起来的，是一个各种有利因素不断演进的过程。这表明了对于软环境理解的两种思路，即建构理性主义与演进理性主义。前者特别强调人的主观意志、人的理性能力和人为制度的设计、安排、创造，后者则更强调自然孕育、生发、磨合、演进的过程，更强调政府的不干预和各种市场主体的自由尝试、选择和发展。良好的经济发展软环境应该是一种逐渐生成的自由秩序状态。对于软环境的演进理性主义的理解思路，有助于我们改变过去那种过分强调治理整顿、管理规范的做法，进一步改善对软环境的治理方式。

（二）三重框架中的经济发展软环境建设之道

1.宪政法治是软环境建设的基础。宪政和法治正在成为我们的流行话语，其精神实质就是私人权利的发现与确认、公共权力的分工与制衡、公共权力的审查与责任以及私人权利的保障与救济，也有人将其概括为人权、法治和民主的有机融合。

各种软环境调查报告表明，许多问题的出现是由于立法、执法和司法没有能够进行科学、合理、有效的分工与制衡，行政程序立法不完善，行政诉讼救济立法不完善，行政行为司法审查不健全以及司法审判不能做到独立与公正，也就是公共权力无法受到有效制约而私人权利无法得到有效保障，这些正是宪政和法治的根本问题。因此，在经济发展软环境建设中，我们首先要做的就是采取切实的措施建构一套完整的能够实际有效运作的活的宪政法治秩序。德国社会市场经济理论的代表人物欧根认为，为了促进经济的健康发展，建立经济的竞争秩序，必须确立经济宪法的基本原则，而秩序政策的首要原则就是“构成性原则”，包括稳定的货币秩序、开放的市场进出自由、私人产权制度、契约自由、个人责任原则、稳定的经济政策等六项经济宪法的原则。这些构成性原则“整体性是如此之强，以致孤立地实施个别原则完全无法达到目的”，而且，其中，经济政策的稳定性“是竞争秩序的经济政策的核心要求。经济政策为经济过程创造一个合适的经济宪法框架，并要坚持这一框架，对它的修改要慎之又慎”。^[1]这里，为经济过程创造一个合适的经济宪法框架实质上就是为经济发展提供一个基本的宪政法治框架。著名宪政经济学家、公共选择理论家、经济学诺贝尔奖得主詹姆斯·M·布坎南在谈到对中国改革的看法时也特别强调指出，“我认为记住整体框架结构与具体政策的不同区别非常重要。我似乎觉得政府应该把重心放在框架结构上”，这种框架结构就是“一个总则”，“如果能够切实执行，这种总则比起具体的直接干预来得要有效得多。建立这样一个总则，并在其范围内运作，这就是我要指出的一般性重点”。^[2]

2.制度创新是软环境建设的重要途径。应该说，在确立了一套根本的宪政法治框架之后，政府需要做的就是如何从事更好的治理，即“善治”。为此，政府可以制定游戏规则、保护产权、执行契约、提供公共产品、解决必要的外部性问题。同时，应该注意发挥各种非政府组织（包括行业协会、社会团体等）在经济发展软环境建设中的作用。

3.人的问题是软环境建设的关键。从最为根本的层面来看，软环境建设的关键应该是不断提高人的素质与人的能力，当前，尤其应该注意大力提高行政执法队伍和国家公务员的综合素质。同时，必须处理好人与软环境的辩证关系。“诚实生活，勿犯他人，各得其所”——这是出自罗马法的训诫。从WTO、市场经济与法治文明的视角来看，经济发展软环境建设的理想状态，应该是不同领域、不同层次和不同身份的公共权力主体与私人权利主体找准自己的位置，明确自己的职能，恪守自己的权限，忠于自己的角色，各守其分，各安其道，各尽其力，各负其责，这样才有利于经济发展“软环境”的逐渐形成。

[2001年12月]