国库现金管理的意义作用与目标

国库现金管理的目的在于控制支出总额，有效实施预算，使政府借款成本最小化，使政府储蓄和投资的回报最大化，实现财政政策与货币政策之间的协调，从而使政府及其公共组织受益。国库现金管理是一个渐进和不断优化的过程，随着财政体制改革的深入，国库现金管理制度将得到逐步完善。

一、国库现金管理的意义

财政国库现金是指财政部门尚未支付而暂时闲置在国库单一账户的财政资金。财政国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下，以实现国库闲置现金余额最小化而投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动，是财政国库管理的重要组成部分，也简称为国库现金管理。与发达市场经济国家相比，我国国库现金管理比较薄弱，缺乏科学有效的国库现金管理制度和实践经验。开展国库现金管理，对提高国库现金的使用效益，完善财政政策和提高财政管理水平，有效实施政府宏观调控，具有十分重要的意义。

1.有利于深化财政国库制度改革

实行国库单一账户制度，所有财政资金收支活动都纳入国库单一账户体系，预算单位应支未支的资金以及已实现的财政收入统一集中到国库，是实施国库现金管理的基本前提。根据国务院总体工作部署，自2001年开始，财政部分期分批对中央部门实施了国库集中支付改革。历经五年时间，国库集中收付制度在财政财务管理中的基础性地位基本确立。截至2005年12月底，中央160多个部门已实施了国库集中支付改革，并将改革实施到所属3300多个基层预算单位，涉及预算资金3700多亿元。中央有非税收入的70多个部门全部纳入改革范围。与此同时，全国36个省级财政、200多个地市以及500多个县实施了国库集中支付改革，10多个省份通过使用中央非税收入收缴系统实施了收入收缴改革。2006年起各地财政专员办征收的三峡工程建设基金、库区建设基金等四项非税收入，也开始实施改革。通过上述国库集中收付制度改革，大量原滞留在预算单位的资金流量逐步集中到财政国库单一账户，国库现金余额明显增加，为实施国库现金管理奠定了基础。随着财政国库管理制度改革不断深化，对国库现金实施有效管理，已成为深化财政国库管理制度改革的迫切要求。

2.有助于提高国库现金使用效益

针对各地实施财政国库集中收付制度改革后库款资金不断增加的实际，2002年财政部、中国人民银行发布了《国库存款计付利息管理暂行办法》，规定自2003年1月1日起，中央财政和地方财政在人民银行的国库存款，按照活期存款利率计息。由于中国人民银行与财政部实行的是利润上交体制，人民银行各分支行支付给各级地方财政的利息，实际上仍要由中央财政负担。据估计，每年中央财政通过这一方式对地方财政的资金转移有几十亿元。尽管如此，由于地方库款仅按活期利率计付利息，不少地方认为收益率太低，不符合市场经济原则。为此，开展国库现金管理，有利于在国库存款计息基础上，进一步理顺财政部门、人民银行、商业银行之间的关系，提高财政国库现金的使用效益。

3.有利于财政政策与货币政策的协调配合

近几年来，我国经济增长速度较快，国库存款余额不断增加；但这些国库存款余额未得到有效利用，每年中央财政仍维持了较大的国债发行规模和债务负担。同时，由于短期国债的缺位，财政政策与央行货币政策之间缺少有效配合的实施工具。2006年起，我国原由人大审批国债发生额改为审批国债余额，在既定的国债余额范围内，财政部可根据库款情况，有选择地确定年度内国债发生额及发行期限，这就为国债管理、货币政策以及国库现金管理的有效结合，提供了条件。开展国库现金管理后，财政部可根据国库存款余缺情况，有条件地发行短期国债，提高国债市场流动性，降低国债筹资成本，调节和稳定国库现金流量，并实现与央行货币政策的有效配合。

二、国库现金管理的作用

1.调控现金流量，减少现金收支的风险差额

建立国库单一账户体系，并采取直接支付或授权支付的财政资金支付方式，是进行有效的国库现金管理的前提。它通过财政部门对预算单位的零余额账户管理，在确保预算单位及时、足额使用资金的同时，将预算单位的闲置资金余额降至最低，避免财政资金在各层级预算单位账户滞留或挪用的可能性。而且，财政国库单一账户设置在中央银行可以避免道德风险，非税收入集中征缴和税收收入缴入财政国库单一账户，与国库直接支付或授权支付相结合，还可以提高财政可用资金量的透明度。在此基础上，通过对各预算单位在预算指标内财政资金申请、审核、支付的计划管理，最大限度地降低了国库现金流入、流出的不确定性，减少了国库现金收支的风险差额。

2.调控现金流量和利率的波动，降低债务筹资成本

减小各预算单位的闲置现金余额和实行国库资金集中支付的计划性管理，使准确的国库现金流量预测成为可能。财政国库管理部门，通过建立国库现金收支基础数据库和选择合适的计量经济模型，分析主要的财政资金收入项目和支出项目的规律，以及根据中央银行、税收管理部门和各预算单位提供的国库现金收支信息，能够尽可能地提高一定时期内国库现金流量预测的准确性。并据此制订和调整债务发行计划，同时配合利用债务管理等金融市场工具对国库现金头寸进行有效的市场化管理，以平抑国库现金流量和国债利率的波动，建立健全国债收益率曲线，最大限度地降低筹资成本。

3.限制国库现金头寸和避免延期支付，节约财政资金

国库单一账户最低现金头寸额度的确定与国库现金流量预测的准确程度紧密相关。国库现金流量预测越准确，国库单一账户所需的现金头寸越少，反之则国库单一账户所需的现金头寸越多。同样，国库现金流量预测越准确，就越能够避免延期支付情况的发生。反之，延期支付的情况越可能发生。也就是说，对国库现金头寸实施有效的管理，能够最大限度地减少国库闲置现金头寸，避免因国库现金头寸不足导致延期支付现象的出现，以提高国库现金使用效率节约财政资金。需要指出的是，国库现金管理在限制国库现金头寸和避免延期支付两个方面的作用是相辅相成的。如果仅仅最大限度地限制了国库现金头寸而缺乏准确的国库现金流量预测作为基础，就不得不经常面对延期支付的尴尬。如果仅仅为了保证国库现金的及时、足额支付，而不是通过准确的现金流预测有效地限制国库现金头寸，就不可避免地产生大量的闲置现金头寸，影响国库现金的使用效率。

4.配合货币政策目标，减小对货币供给和全融市场的冲击

保持币值稳定和经济总量平衡是货币政策的重要目标。而货币政策目标的实现则有赖于中央银行通过稳定的基础货币供给，保持货币市场流通量的相对稳定，并形成一个竞争、有序和高效运行的货币市场。在缺乏有效的国库现金管理的条件下，大量的国库现金头寸由于存放在中央银行而转化成基础货币。如果中央银行没有动用这部分国库现金头寸就会减少货币市场流通量，如果中央银行使用了这部分国库现金头寸，则会通过基础货币的市场乘数作用增加货币市场流通量。而且，由于国库现金收付的不确定性，国库现金头寸的大幅波动将传递给中央银行的基础货币供给，增加中央银行控制基础货币供给的难度，稍有不慎就将表现为货币市场流通量更加剧烈的波动，从而影响货币市场的有效运行。反之，有效的国库现金管理不仅最大限度地减少了国库现金头寸，还能够使财政部门以市场参与者的身份通过市场操作，特别是在稳定的债务发行计划基础上，有效地运用货币市场的债务管理工具，消除国库现金头寸波动对基础货币供给的影响，减小对金融市场的冲击，配合中央银行货币政策目标的有效实现。

三、国库现金管理的目标

作为政府财政管理活动的一个重要组成部分，国库现金管理不涉及政府预算的编制过程，而是强化政府预算执行效果和提高财政资金使用效率的重要手段。因此，国库现金管理的目标集中体现在政府预算执行的过程中，主要包括：第一，在适当的时间、适当的地点拥有适当的资金，有效控制政府预算收支，高效地执行预算，确保政府在到期支付时履行职责。第二，通过增加长期债务计划以外的灵活性，实现国库现金流入与流出在时间上的匹配。第三，避免在银行体系持有大量的闲置余额及由此产生的额外成本，对国库现金的闲置余额实施成本效益型管理，在符合财政政策和货币政策目标条件下，争取做到最小化债务成本和最大化闲置机会成本。