澳大利亚及新西兰的“绩效预算”

澳大利亚与新西兰是南太平洋的两个市场经济国家，其地理位置大体相近，工业化与现代化程度较高。两国政府在推行绩效预算改革前，所面临的社会经济环境也大体相同，即全球经济危机导致的经济不景气，通货膨胀，出口下降，政府财政支付压力大，政府支出成本过高，财政资金使用效率低等共同性问题。新西兰在20世纪80年代中期开始推行绩效预算改革，澳大利亚在20世纪90年代末才开始全面实行绩效预算改革。两国通过绩效预算改革，通过以追求结果为导向的绩效评价制度，经过多年实践，在社会经济各个层面都取得了显著成效，并具有典型意义。

一、澳大利亚的绩效预算

20世纪90年代初，由于受高利率的影响，私营部门对未来预期不乐观，澳大利亚经济开始陷入严重的衰退，政府不得不实施积极的财政政策，不断增加预算支出以推动经济发展。执政党为了应付经济衰退和全球化给澳大利亚财政带来的巨大压力，实行了包括减少政府机构规模，控制政府支出成本，强调政府运行效率等在内的一系列改革。在这些改革中，为提高政府工作效率，以追求结果为导向的绩效评价制度改革最为重要。在1996～1999年间，澳大利亚在财政预算领域、绩效管理领域和劳动关系领域进行了重大改革。政府和议会共同努力，创建了一套全新的预算及绩效预算报告制度，解决政府在使用积极财政政策、实行反周期经济调节的同时，加强公共支出管理，并对联邦各部门的工作进行有效的绩效评价。

1.绩效预算的指标及考核要素

（1）绩效预算的指标。澳大利亚的绩效预算指标分成五个部分：第一，政府决定的预期要实现的行政目标；第二，对这些行政目标进行细化，分解为部门的绩效目标；第三，为实现各部门的绩效目标配置资源；第四，各部门分别报送绩效目标完成情况并由国库部汇总；第五，议会与公众对绩效目标的实现情况进行评价。

（2）绩效预算的考核要素。澳大利亚对于部门绩效预算的考核要素为：目标、成本、产出和成果。考核重点放在两个领域：一是部门的成本和产出（Output）；二是政府项目的成本和成果（Outcome），两个领域之间有所区别。部门成本通常被称为部门的“运营成本”，主要包括一般性管理费用、支付供应商的费用和其他小额费用等。部门产出主要指为社会、公民提供的各种服务，如财政部提供的政策建议、预算建议和财务报告，就业与劳动关系部提供的就业信息、失业管理的政策建议、分析与评估。

2.绩效预算的编制

澳大利亚政府预算的过程大致可分为以下几个阶段：第一，政府确定行政目标；第二，部门依据目标确定工作重点并提出预算需求；第三，部门制定决策并执行预算；第四，评估绩效并提供预算报告。澳大利亚的预算年度从每年7月1日起到次年6月30日止。预算编制从每年的10月正式开始到次年5月国会批准，历时8个月。如加上前期准备时间总共长达11个月。在整个预算编制过程中，由国库部和财政部制定主要的预算文件，并为部门预算编制提供原则性的指导意见。部门预算由各部门自行编制，但必须满足财政部的要求，同时也要满足议会专业委员会监督要求。

3.绩效预算的特点

（1）监管者制定支出的总体限额。该过程先由国库部、财政部提出支出限额草案，再上呈总理进行战略性审查、批准。

（2）各部门有较大的预算权力。澳大利亚的部门预算本质上是部长预算。一方面由内阁支出审查委员会在政府各职能领域间决定资源配置计划；同时也允许部长在其自身的预算限额之内，按照项目的优先秩序来安排资源，保证了灵活性。

（3）滚动预算是部长和各部门预测的基础。中央政府定期发布对未来预算的预测。同时还公布资源配置计划和政策，保证各部门预算编制的需要。预算预测是衡量财政部工作绩效的重要标准。

（4）注重资源管理。倡导财务管理程序的灵活性，将项目管理和项目机构融合在以目标管理为中心的行政部门和服务机构中。部门在接受预算限额的同时，拥有了资源管理的更大灵活性，并且通过跨年度的预算使各个部门能够比较长远地利用资源。

（5）对资源使用实施严格监管。下放预算权力的同时，依靠计算机信息管理体系以及全面的账务管理系统，财政部能够有效地监控各部门的资源使用状况。

4.议会在预算过程中的作用

议会在对政府及其预算的控制上有着举足轻重的作用。一方面，议会通过整体支出目标控制各个部委的任务；另一方面，议会审定各部门限额和国库盈余目标。议会为了加强对政府使用公共资金的监控，也实行了财务管理及审计程序的改革。会计联合委员会于1989年发布了名为“综合审计”的报告，提出为了提高公共资金的使用效率，加强审计功能的全面计划。议会对政府及其预算的控制主要体现在以下三个方面。

（1）立法。立法是议会的权力，议会根据宪法通过对政府目标、预算程序、公共服务管理的立法，使得整个政府预算必须在议会建立的法律框架下完成。如通过《审计法》规定：国库部有管理政府账目的职能，并可以根据授权发行国会批准的基金，有权开立分账户；负责公布政府的支出和税收状况。通过《公共服务法》规定：年终绩效报告在获得公共财务和审计联合委员会的批准后才可以报送给议会。

（2）听证会。议会通过听证会审核部门确定的绩效目标、部门年终绩效报告。甚至在部门直接向公众提供服务时，要求该部门针对客户服务章程进行报告。总之，议会认为，议会是各部门年度报告的首要听众。

（3）专业委员会。澳大利亚议会有很多专业委员会。负责审核批准政府预算。参议院设有“银行财政和公众管理委员会”。众议院设“A、B、C、D、E”五个专业预算委员会。专门负责有关部门的预算审查工作。一部分委员会负责评价、绩效预测和特定部门的绩效检查，一部分委员会则负责对某项工作（项目）的完成情况进行监督。其检查程序相当完备。议会专业委员会在将讨论重点放在成果和产品或文件包含的其他事物上并不受任何限制。议会的审查常常针对非常细小的事情或细小的程序进行。如公共账户联合委员会，由参议院指定5位、众议院指定10位共15名成员组成，作为议会两院的派出机构，行政上独立，直接对国会负责。其职责是通过检查政府公共账户，深入研究各部门预算编制及预算执行情况，从而实施必要的监督。由于政府是由议会中两院的多数派组成，决定了议会不会因为预算法案通不过而让自己的政府下台，因此，议会对政府预算案的讨论，一般实行总体通过的原则。只是在反对党对个别小的项目（最多不超过预算的5%）或小的程序提出意见时，会增加一些听证与辩论。因此，澳大利亚议会在政府预算中发挥着重要作用。

二、新西兰的绩效预算

20世纪80年代中期，新西兰开始对公立单位进行改革。此项改革迅速而彻底，带来了整个政府部门的重组。改革起因于政府对经济干预和控制过多，使得宏观经济不稳定。当时，通货膨胀、财政赤字、出口下降，财政状况恶化。为了改变这种情况，新西兰从改革国有企业和重新确定政府在经济和社会中的职能和角色入手开始走上改革之路。1984年，社会党上台并在议会中占了多数席位，提出政府应从竞争性的商业领域退出，减少国防开支，转向对具有社会意义的政策的支持。并希望通过改革使政府在公共管理方面具有更高的效率、责任性和透明度，并转变政府的职能。绩效预算改革也起始于这个时期。

1.推行绩效管理改革

新西兰公共部门绩效管理改革包括：建立独立的中央银行。目的是控制通货膨胀率，建立中央银行后，通货膨胀率一直控制在2%～3%之间；对国有企业进行私有化改革。使企业的利税增加，减轻政府的负担；明确划分了部长、总执行官（CEO）以及中央机构的职能，部长是政治家，而CEO是专业的公务人员；将政策性部门和独立的执行部门在机构上相分离；建立绩效管理和与之相适应的财务框架；建立财政透明度和法律责任。

在新西兰绩效管理改革中，最为突出的有两个方面：一是对国有企业进行改革；二是对政府核心部门进行改革。国有企业的改革措施是推行私有化政策，政府退出在竞争性市场的商业活动。同时，提高保留的一些商业活动的效率。对政府核心部门的改革是全面、系统、自上而下的改革，改革的主要目标是提高决策质量和对绩效的责任感，提高公共部门的效率。主要措施是根据《国有部门法案》、《公共财政法案》，提出以“绩效管理”为框架，由过去侧重遵守资源和权力的使用，转向侧重结果和管理的自由。将责任和权力下放，并要求部门目标明确，提高预算报告的透明度；预算以全部成本为依据；对照预期绩效，对年度绩效情况进行报告等。

2.绩效预算编制及执行

根据政府三年换届的政治体制，对一届政府任期内新项目的支出规定上限；对各部门提出财政责任要求；在建立多年规划的基础上，实行三年滚动计划；将预算编制与企业计划及财务报告相结合；强化部长和CEO的责任性。

总理上台时，提出政府的目标，对新的政策支出提出上限；各部部长根据政府目标分解的部门目标，提出预算报告。部门预算报告包括：对预算政策的陈述，财政战略；以产出形式的预算估计；针对部门的年度计划报告等。预算编制包括：首先进行政策分析，将部门目标、多年战略及其绩效与政府的关键战略目标结合起来；将部门财务预测和预算结合起来；制定产出和绩效预算指标。预算执行包括：每月对预算执行提出月度报告；每年提出包括绩效说明的年度报告。接受议会各委员会的审查。所有报告都要经过议会的审查。以上是理想的状态，只有少数部门能够完全做到。

3.议会通过立法推进预算改革

新西兰议会主要是通过立法推动和保障绩效预算改革顺利进行。1988年通过《国家部门法》，明确了部长和CEO的职责，要求部长与CEO之间签订绩效协议。改革以前CEO是终身制，改革后是签五年的合同，可以续签。CEO负责绩效管理，有人事权和制定工资权。按法律规定，部长代表政府，而CEO代表部门，业绩协议与政府的战略目标相联系。协议以产出的方式对所提供的服务进行规定。并提出机构管理要求和标准。1989年通过《公共财政法》，以产出的方式定义了预算的概念，并提出要考虑绩效。同时，要求CEO对自己部门的财务管理负责（在此之前，对财务管理的责任由财政部和CEO共同承担）。明确了部门和政府的报告制度，包括对所有单位基于权责发生制的年度审计，整个政府的综合报告，关于绩效的说明等。对每一管理部门，其财务报告包括对绩效的说明，即来自政府和其他来源的收入。在权责发生制基础上的产出成本，盈余或赤字等；财务状况的说明，即资产、负债、净资产等；现金流情况以及财务绩效指标等。1993年通过《财务报告法案》，强化公共部门对一般公认会计原则的应用，促成第一份完全合并的中央政府财务报表形成。1994年通过《财政责任法》，要求实现中长期的财政框架，包括在预算开始6个月前，向议会提出预算政策说明，在预算开始实施时，与预算一起提供预算战略报告，还要定期向议会提供预算执行信息，对预算提出预测。该法还要求政府部门实行国际会计准则，提出财政政策制定原则。各项法律的建立为新西兰政府推行绩效预算改革提供了法律依据，使得改革能够有序而稳步地推进。

三、澳、新两国绩效预算改革分析

澳大利亚、新西兰从20世纪80年代开始实行项目的绩效管理，到现在已经在所有的政府公共服务部门推行绩效管理和绩效评价。绩效预算的改革提高了政府的工作效率，降低了行政成本，压缩了政府开支，同时，增强了政府工作的透明性和责任性。

1.思维观念革新是绩效预算改革的前提和基础

澳大利亚与新西兰，从20世纪70年代开始实行旨在控制支出规模、提高效率的公共管理改革，到80年代初实行压缩政府支出规模的财政改革，并没有达到预期效果。只是在80年代中后期推行绩效预算，至今才达到了不增加政府支出而提高效率的目标。实践证明，政府公共支出规模与政府工作效率的提高没有正相关性，只有进一步改进管理，增强公共管理的透明性和责任性，实行绩效评价，才能达到改革的目标。其本质应该是一种思维观念上的革命性进步。

2.执行主体的责任感及预算的透明度是绩效预算的核心

在澳大利亚与新西兰的绩效预算管理运行过程中，给各部门以充分的绩效评价自主权。绩效标准由部门自行制定，但年终需向绩效评价的主管部门和议会提交绩效报告。绩效报告是代表部门工作结果的具有法律效力的文件，由部长负责。绩效管理部门只是从总体上把握绩效评价的发展方向，制定绩效评价的原则和基本操作规范，并建立评价信息网络，提供人员培训等服务。这种方式从根本上是为了强调执行主体的责任性。

各部门在拥有绩效管理自主权的同时，还必须在预算编制、执行过程中高度透明。各部门在预算编制中必须有明确的目标和绩效说明。预算执行中每月必须对预算执行提出月度报告，年底必须提出绩效说明的年度报告。绩效管理部门通过社会调查等方式进行结果审查。议会各委员会通过辩论听证会进行审查监督，整个运作过程具有极高的透明度。

3.同预算挂钩是绩效预算管理的关键所在

在澳大利亚与新西兰的绩效预算管理中，关键在于将部门年度预算绩效结果与下年度预算有机结合起来，从制度上保证绩效预算评估的效率性。两国对于部门的考核指标一般为3～5个，并要求部门对其提交3～5年的滚动计划。如果绩效考评结果不理想，议会和绩效管理部门就会要求实施部门改变计划或者削减预算，使得部门真正将绩效管理作为预算过程的一个重要环节加以重视。

4.扩大部门自主权与加强培训也会收到好的效果

澳大利亚与新西兰在实行绩效评价初期，曾有专门的机构负责绩效管理事务。20世纪90年代初期，两国财政部作为绩效评价的主管部门，参与部门绩效评价标准的制定等具体工作，分散了大量精力，使其陷入绩效评价的具体事务中。随着绩效管理广泛渗透到公共管理的各个角落，绩效管理已经成为公共管理工作不可或缺的重要组成部分，小范围的专门评价机构也就失去了存在的基础。90年代后期，财政部改变了以往的做法，给部门充分的自主权和适当的弹性空间也收到较好效果。两国不断地对绩效评价的管理者和操作者进行系统化的培训，事实证明效果是很好的。

5.绩效预算改革是一项渐进性的改革

澳大利亚、新西兰近30年的实践证明，绩效管理不仅节约了整个社会的交易成本，而且提高了工作效率，增强了部门管理的弹性和责任性。同时也表明，政府机构的规模与政府运行的效率以及经济的增长没有必然的联系。两国实行绩效预算管理首先都是从部门的项目绩效评价入手，经过十多年的摸索，开始在整个公共服务领域全面推行，并实行权责发生制会计核算体系。从澳大利亚、新西兰两国的实践看，绩效管理改革成功的关键在于改革的渐进性，先从项目绩效管理入手，由易到难，逐步摸索，不断积累经验。

6.绩效预算管理是一项复杂的社会工程

澳大利亚与新西兰两国实行绩效管理改革取得了良好的政治、经济及社会效益。

（1）从政治层面来看。绩效是政府管理体制改革的原因，也是改革的结果。因此，绩效管理改革具有较强的政治性。第一，必须实行公共管理体制改革，明确划分政府及其各个部门的职能；第二，完成公共管理体制改革后，根据职能确立各部门的行政责任；第三，用市场的方法建立内在约束机制和激励约束机制；第四，通过对议会负责的形式，提高政府行政的透明度。公共管理体制改革是实行绩效管理的前提。

（2）从法律层面看。绩效管理改革必须有健全的法制基础，同时还要有充分的民主监督。澳、新的经验表明，两国议会在推行政府预算绩效管理的改革中发挥了重要作用。议会通过立法为绩效管理改革提供法律依据和保护。通过辩论、听证会对改革进行民主监督。完善的法制与民主的监督是绩效管理改革的基础。

（3）从技术层面上看。澳、新两国绩效管理强调管理上的自主性与弹性，但这种自主性与弹性是建立在一整套技术性约束机制之上的。如：各部门决策者对本部门预算都有自主权，但是国库部、财政部，在编制审核部门预算过程中都有一整套完整的支出标准及定额体系的约束。预算执行中，财政部直接监控资金的流向；通过改变会计方法，运用权责发生制会计制度、财务报告制度等。