市场经济体制下“分税制”的财政体制

分税制是世界发达国家普遍采用的一种税制。1994年，我国经济体制改革在中央“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋。根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等。成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分。

一、分税制改革的指导思想和原则

分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和分税制财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制的预算管理体制模式，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。

1.分税制改革的指导思想

分税制财政管理体制改革既要考虑市场经济体制的一般规律，又要兼顾我国的具体国情；既要考虑经济发展的长远目标，又要兼顾当前的客观现实；既要考虑中央的需要，也要兼顾地方的利益。

（1）正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入的合理增长。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。

（2）合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的转移支付制度，扶持经济不发达地区的发展，支持老工业基地改造的同时，促使地方加强财政支出管理。

2.分税制改革的原则

（1）坚持统一政策与分级管理相结合的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税种对经济发展和社会分配的调节功能。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。税收实行分级征管，中央税和共享税由国家税务机构负责征收，地方税由地方税务机构负责征收。

（2）坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要从我国的实际出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范，抓住重点，分步实施，逐步完善。要通过划分税种和分别征管堵塞漏洞，保证财政收入的合理增长。要先把主要税种划分好，其他收入的划分逐步规范。作为过渡办法，原有的补助、上解和结算事项继续按原体制运转。中央财政收入占全部财政收入的比重要逐步提高，对地方利益格局的调整也宜逐步进行。

二、分税制改革的具体内容

实行分税制是要建立市场经济条件下分税制财政管理体制的主体框架，分别建立中央财政和地方财政的收支体系，尽可能明确划分中央和地方的收支范围。分别建立中央和地方税收征管机构，调动两级政府组织财政收入的积极性。尽量减少分税制财政管理体制对各方面造成的“震动”，妥善处理新旧体制的衔接问题。

1.划分中央与地方的事权及支出范围

（1）中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。具体支出范围包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农资金，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费。

（2）地方财政主要承担本地区党政机关运转以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方党政国家机关管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴以及其他支出。

2.明确中央与地方的收入范围

从实行分税制国家的经验看，中央财政直接组织的收入占全国财政收入的比重保持在60%左右较为适宜。根据这一量化目标，并考虑各税种的特殊情况，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将与经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

（1）中央固定收入包括：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交的利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

（2）地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业的所得税），地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。

（3）中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源、品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易印花税，中央与地方各分享50%。关税、海关代征消费税和增值税体现国家权益，作为中央收入。消费税的宏观调控功能较强，如果划归地方，受地方利益机制的影响，不利于国家宏观调控政策的实施。同时，宏观经济政策的变动会造成收入的波动，不利于地方收入的稳定，容易形成国家政策对地方预算平衡的冲击，因此作为中央固定收入。出口退税增量改为全部由中央财政负担，主要是因为实行新的收入划分办法后，消费税全部作为中央收入，增值税也大部分作为中央收入，改变了改革前那种征税在地方、退税在中央的状况。海关代征进口产品消费税和增值税作为中央财政收入。因此，与此相对应的出口退税也由中央财政承担。按照资源国有的原则，资源税应划归中央，但考虑到资源大部分集中在中西部地区，资源大省一般都是财政穷省，因此将资源税划为共享税，除海洋石油资源税划归中央外，其他资源税全部划给地方，体现对中西部地区的政策照顾。

3.分设中央和地方两套税务机构

1993年以前我国只有一套税务征收机构，中央税收主要依靠地方税务机构代为征收。这种办法容易造成收入征管职责和权限不清，既不利于保障中央财政收入，也不利于调动地方组织收入的积极性。分税制财政管理体制规定，与收入划分办法相配套，建立中央和地方两套税务机构分别征税，国家税务局和海关系统负责征收中央固定收入和中央地方共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。

4.实行中央对地方的税收返还

为了使财政管理体制改革顺利实施，保证地方1993年时的既得利益，实行按税种划分收入的办法后，原属地方支柱财源的“两税”收入（增值税收入的75%和消费税，下同）上划成为中央收入后，基数部分由中央给予返还。即以1993年为基期，按分税后地方净上划中央的收入数额，作为中央对地方的税收返还基数，基数部分全额返还地方。为了尽量减少对地方财力的影响，国务院还决定1994年以后实行增量返还的办法。具体办法是：从1994年开始，税收返还与上划“两税”的增长率挂钩，每年递增返还。关于税收返还的递增率，国发［1993］85号文件规定，按当年全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定。1994年8月，根据各方面的意见和要求，为了更充分地调动各地区组织中央收入的积极性，将税收返还的递增率改为按各地区分别缴入中央金库的“两税”增长率的1∶0.3系数确定，即各地区“两税”每增长1%，中央财政对该地区的税收返还增长0.3%。

5.妥善解决原体制遗留问题

1994年实行分税制财政管理体制后，原实行包干体制的地方上解和补助办法基本不变。即原实行递增上解的地区仍按原规定的办法继续递增上解，原实行定额上解的地区仍按原确定数额继续定额上解，原实行总额分成的地区和原分税制试点地区，改为一律实行递增上解，即以1993年实际上解数为基数，从1994年起按4%的递增率递增上解。为了进一步规范分税制财政管理体制，1995年对上述办法进行了调整，从1995年起，凡实行递增上解的地区，一律取消上解递增，改为按各地区1994年实际上解额定额上解。

三、我国分税制财政体制的逐步完善

1994年实行分税制财政管理体制改革，根据财力与支出责任相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，初步确定了中央与地方的分税框架。但是，受当时客观条件制约，中央与地方收入划分仍不尽合理。1995年以来，在稳定分税制财政管理体制基本框架基础上，中央政府采取了一系列调整和完善措施。

1.调整现行税制

（1）调整证券交易印花税中央与地方分享比例。实行分税制初期，证券交易印花税中央与地方（上海市和深圳市）各分享50%。随着我国证券交易市场的发展，证券交易规模不断扩大，证券交易印花税大幅增长。为妥善处理中央与地方的财政分配关系，增强中央宏观调控能力，国务院决定，自1997年1月1日起，将证券交易印花税收入分享比例调整为中央80%、地方20%。后因证券交易印花税税率由原来对买卖双方各征收3%调高到5%，调高税率增加的收入全部作为中央收入。因此，中央与地方证券交易印花税分享比例折算为中央88%、地方12%。2000年国务院决定，从当年起分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97%、地方3%。中央由此增加的收入主要用于支持西部贫困地区发展，并作为补充社会保障资金的一个来源。2006年共计征收证券交易印花税179.46亿元，其中，中央分享174.08亿元（分享比例为97%），地方分享5.38亿元。

（2）调整金融保险营业税收入划分。为了发挥税收的调控作用，进一步理顺国家与金融、保险企业之间的分配关系，促进金融保险企业间平等竞争，保证国家财政收入，国务院决定，从1997年1月1日起，将金融保险营业税税率由5%提高到8%。提高营业税税率后，除各银行总行、保险总公司缴纳的营业税仍全部归中央收入外，其余金融、保险企业缴纳的营业税，按5%税率征收的部分，归地方财政，提高3个百分点征收的部分，归中央财政。为了支持金融保险行业的改革，从2001年起，国务院决定，金融保险业营业税税率每年下调1个百分点，分三年将金融保险业的营业税税率降至5%，中央分享部分也随之取消。

（3）实施所得税收入分享改革。分税制改革时曾经设想，按照建立市场经济体制的要求，打破企业隶属关系，对企业所得税实行分率共享或比例共享，但是由于当时条件还不成熟，暂维持原划分格局不变。随着政府机构改革的实施、企业改革的深化以及地区间经济发展格局的变化，按企业隶属关系等划分所得税收入的弊端日益显现：一是强化了政府干预，不利于深化企业改革，不利于公平竞争；二是收入混库问题日益突出，不利于征收管理；三是不利于扭转地区间财力差距扩大的趋势。针对上述问题，在深入调查研究和广泛征求地方意见的基础上，国务院决定，从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入的办法改为中央与地方按统一比例分享。其主要内容：除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业开发银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业外，其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一比例分享。中央保证各地区2001年地方实际所得税收入基数，实施增量分成。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方，主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。2005年，中央独享所得税4620亿元，占所得税总额的66%，共享所得税1886亿元，占所得税总额的27%，地方分享所得税453.3亿元，占所得税总额的7%。另外，由于石油产品的价格波动较为频繁，石油石化企业的利润不稳定，将影响部分地区的利益，为确保所得税收入分享改革的平稳运行，国务院决定，暂将中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司缴纳的企业所得税继续作为中央收入。

（4）改革出口退税负担机制。从1985年开始实行出口退税政策以来，我国的出口退税负担机制经历了多次变革。1985～1988年，中央外贸企业、工贸企业的退税由中央财政负担，而地方外贸企业、工贸企业的退税则由地方财政负担。从1988年开始，所有的出口退税改由中央财政负担。1991年之后，地方财政又负担了地方外贸企业10%的出口退税。1993年地方财政的负担比例提高至20%。1994年分税制改革时，出口退税改由中央全部负担，并规定地方负担部分以1993年为基数专项上解，以后年度按此定额结算。1998年国家实施积极的财政政策后，由于外贸出口持续高速增长，出口退税增长远远高于国内增值税增长，尽管中央出口退税预算指标一再增加，但出口退税应退数和实退数仍存在差距，使得欠退税情况越来越严重。1999～2004年，中央财政收入年均增长率仅18.6%，而同期出口退税额年均增长却达到了37.3%，是财政收入增幅的2倍多。全国累计应退未退税额，2001年年底为1440亿元，2002年年底为2477亿元，2003年年底达到3256亿元。2004年开始实施的出口退税机制改革，是中央政府为促进外贸体制改革，保持外贸和经济持续健康发展做出的一项重大决策。实践表明，出口退税机制改革总体运行良好，取得了明显阶段性成效。但新机制运行中也出现一些新情况和新问题，如地区负担不均衡，一些地方政府采取措施干预外贸发展等。在广泛征求地方意见的基础上，并与商务部、国家税务总局等部门充分协商，经国务院批准，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，对超基数部分，从2005年1月1日起，中央、地方按照92.5∶7.5的比例分担。各省（自治区、直辖市）根据本地实际情况，自行制定省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业，不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施。对所属市县出口退税负担不均衡等问题，由省级财政负责统筹解决。出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。上述调整体现了中央政府一贯提倡的实事求是的工作作风，对解决地区间负担不均衡问题，维护全国统一的大市场，确保出口退税资金及时足额到位，促进外贸出口与经济持续健康协调发展具有重要意义。

（5）统一内外资企业所得税。企业所得税制度是我国税收制度的重要组成部分，企业所得税已成为国家财政收入主要来源之一。现行内资、外资企业所得税制度在执行中也暴露出一些问题，已经不能适应新的形势要求。现行内资、外资企业所得税税收政策差异较大，在税收优惠、税前扣除等政策上，存在对外资企业偏松、内资企业偏紧的问题，企业要求统一税收待遇、公平竞争的呼声较高。现行企业所得税优惠政策存在较大漏洞，扭曲了企业经营行为，造成国家税款的流失。另外，现行内资税法、外资税法实施十多年来，我国经济社会情况和国际经济融合等都发生了很大变化，需要针对新情况及时完善制度和修订法律条款。根据科学发展观和完善社会主义市场经济体制的总体要求，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革原则，借鉴国际经验，近年来我国政府一直在进行两税合一的探索。为各类企业创造公平的市场竞争环境，建立各类企业统一适用的科学、规范的企业所得税制度势在必行。2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过了新的《中华人民共和国企业所得税法》，于2008年1月1日起施行。1991年4月9日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》和1993年12月13日国务院发布的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》同时废止。

2.财政管理体制创新

1998年以后，财政改革的重点转向财政支出体制，目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面，主要进行了以下几个方面的改革：一是推行部门预算；二是实行国库集中支付；三是推进政府采购制度改革；四是实行“收支两条线”管理。

实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金（包括预算内外资金）全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来。部门预算经过人大批准后，对该部门的收支项目安排就具有法律效力，从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律监督。从2000年开始，我国中央和省两级逐步推行了部门预算，有些市、县也开始编制部门预算。实行国库集中收付，是将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库直接支付，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。实行国库集中收付后，财政部门加强了对各部门和单位的收支活动的全程监督。2002年，中央在38个部门实行了国库集中支付的试点，许多地方也积极进行了改革探索。与此同时，编制政府采购预算和实行政府采购资金财政直接拨付制度，支持了部门预算和国库管理制度的改革。实行政府集中采购，克服了过去分散采购的许多弊端，如采购资金的分配和使用脱节，无法有效进行监督；采购效益不高，采购的产品和服务往往价高质次；采购过程不透明、不公开，容易滋生腐败等等。1999年实行政府集中采购以来，采购规模快速增长，当年采购规模约130亿元，2006年已突破3400亿元，每年政府采购的资金节约率都在11%左右。2002年，人国人大审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，标志着我国政府采购工作步入法制化轨道。实行“收支两条线”管理，从收入方面，防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支；从支出方面，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩，有利于执收单位公正执法。近年来，这项改革不断向前推进，中央和地方普遍加大了改革力度。

3.推进农村税费改革

通过农村税费改革，规范了农民与国家、集体之间的分配关系，有效地维护了农民利益，促进了农村生产力的发展。农村税费改革的主要内容包括三取消、两调整、一改革，即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明，这项改革规范了农村的分配关系，减轻了农民负担，农民人均减负率一般在30%左右，农村“三乱”问题得到有效遏制，对促进农村社会经济发展具有重要作用。目前，我国农村税费改革进展顺利，并且取得阶段性成果。新的农村税费制度框架基本确立，乡村组织运转基本正常，农村义务教育发展得到基本保障。

4.全面废除农业税

1949年新中国成立后，为保证国家政权稳定和推进工业化建设，农业税在相当长时期内，一直是国家财政的重要来源。新中国建立初期，农业税的收入占国家税收的39%。从1949～2000年的52年间，农民给国家缴纳了7000多亿公斤粮食。在当时的历史情况下，迫切希望找到一条工业强国的道路。因此，作为一种制度成本，农业无条件向工业提供支持，农村为城市作出贡献，也是一种无奈的选择。有资料显示，从1953年到1985年统购统销政策取消，这期间农民对工业化的贡献大约是6000亿到8000亿元。从宏观经济总量来看，随着我国工业化的发展，农业税在国家税收中所占比例越来越小， 2004年国家农业税为242亿元，只占当年国家财政收入33267.82亿元的0.73%。

在我国实行了整整2600年的农业税，终于走到了历史的尽头。自2006年1月1日起，我国全面废除农业税。2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中承诺：“五年内取消农业税。”当月底，中央政府决定：免征东北地区黑龙江、吉林两省的农业税，降低其余11个粮食主产省的农业税税率。到2005年年初，在全国31个省市自治区中，已有28个相继宣告“免征”农业税。取消农业税，绝不仅仅是为了农业、农村的发展和农民的富裕，而是关系到实现国家的长治久安和民族的伟大复兴。

取消农业税后，粮食主产区和中西部经济欠发达地区由中央财政通过转移支付给予补助。近几年，国家实施西部大开发战略，在财政方面，连续大幅度增加对“三农”的投入，国家财政支农资金增量逐年提高。与此同时，国务院决定，从2006年开始全部免除西部地区农村九年义务教育阶段（小学六年，初中三年）学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区。农业税全面取消，每年将为农民减负超过1000亿元。取消农业税的意义，不只在于农民负担的绝对数量下降了多少，而在于它破除了农民长期承受的不平等待遇。取消农业税，关心农民利益，是新时期“重农”思想的一个转变。全面废除农业税，标志着中国农民的命运开启了一个不同于以往任何历史时期的崭新阶段。这一时期全国财政收支情况见表1-3-4。

表1-3-4 1994～2010年全国财政收支情况