效率视角下的金融支持广西革命老区发展长效机制研究

河池市金融学会课题组

课题组组长：冼海钧　　　　　　　　　　　　

课题组成员：谭建忠　覃安柳　向大江　黄炫轶

摘　要：作为我国最早创建的革命根据地之一，广西革命老区为中国革命、民族解放和边疆稳定做出了巨大牺牲和重要贡献。改革开放30多年来，国家高度重视老区的发展，出台了多项政策倾斜支持老区经济社会发展，革命老区的面貌发生了翻天覆地的变化，老区人民生活水平得到显著改善。但由于自然、历史等多重因素影响，广西革命老区发展相对滞后，基础设施薄弱、贫困程度较深等矛盾仍然突出，如何加快老区发展步伐、做好扶贫开发工作、让老区贫困人口脱贫致富，是全面建成小康社会的关键，也是金融创新发展、反哺老区的重要任务。本文研究分为七个部分。第一部分为导论，主要介绍了本文的研究背景，明确本文的研究对象和范围为广西革命老区（84个县、市、区），以及主要内容和创新点；第二部分是文献综述；第三部分是介绍了广西革命老区经济金融发展现状；第四部分研究了制约金融支持广西革命老区发展的四大因素；第五部分运用数据包络分析法（DEA）选取了革命老区内的25个贫困县作为典型分析，分析影响革命老区金融支持效率的主要因素和原因；第六部分结合DEA评价结果提出金融支持广西革命老区发展的五大长效机制；第七部分是全文结语。

关键词：广西革命老区；金融支持；长效机制；效率

一、导论

（一）研究背景

中国革命老区根据地简称革命老区或老区，是指土地革命战争时间和抗日战争时期，在中国共产党和毛泽东等老一辈无产阶级革命家领导下创建的革命根据地。它分布在全国大陆除新疆、青海、西藏以外的28个省、自治区、直辖市的1300多个县（市、区）^[1]。十八大报告明确指出，要采取对口支援等多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。习近平主席在陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会上也提出了5点要求，其中首要要求是要采取更加倾斜的政策，加大对老区发展的支持，增加扶贫开发的财政资金投入和项目布局，鼓励引导社会资金投向老区建设，形成支持老区发展的强大社会合力。金融作为经济发展的血脉，建立金融支持的长效机制是解决革命老区贫困落后、撬动和提升老区经济发展质量的重要途径。广西革命老区和左右江革命老区是中国重要革命根据地，为中国和广西的解放战争做出重大贡献，但由于历史和自然环境原因，广西革命老区仍面临着经济金融发展水平滞后、基础设施薄弱、扶贫攻坚和生态环境保护任务繁重、基本公共服务能力不足等问题。本文从金融支持的角度研究促进广西革命老区发展的路径和机制，具有一定实践指导意义。

（二）本文研究对象及范围

广西壮族自治区，行政土地面积23.76万平方公里，辖14个地级市，110个县（市、区），2014年末常住人口4754万人，其中，少数民族有2077万人，区内聚居着壮、瑶、苗等12个世居民族。广西革命老区包括第二次国内革命战争时期左右江革命根据地、抗日根据地和游击根据地。2013年1月，广西区政府认定南宁市兴宁区等84个县（市、区）位革命老区县（市、区）^[2]，涉及13个地市（除北海市外）733个乡镇，占全区乡镇总数的58.97%。2015年3月，国务院批复《左右江革命老区振兴规划（2015—2025）》^[3]，划范围包括广西区、贵州省、云南省3省（自治区）8市（州）59个县9（市、区），其中广西左右江革命老区范围以广西百色市核心，包括百色市、河池市、崇左市全境以及南宁市部分地区（隆安县、马山县）。广西区认定的84个县（市、区）覆盖了左右江革命老区行政范围的80%，84个革命老区县（市、区）行政区面积占广西国土面积的86.32%，常住人口占全区的79.39%。本文以84个革命老区县（市、区）为研究对象，从县域的角度研究革命老区的经济发展和金融支持情况，能够更为全面地反映广西革命老区的面貌。

图1　广西革命老区84县（市、区）及左右江革命老区分布图

（三）研究内容、创新以及技术路线图

本文以广西区认定的84个革命老区县（市、区）为研究对象，覆盖了广西全境对中国革命做出贡献的行政地域范围，主要研究广西革命老区的经济、金融发展情况；利用DEA-BCC效率模型研究评价金融支持广西革命老区县域发展的成效和面临的制约因素，并结合效率评价结果分析影响金融支持革命老区县县域发展的主要因素，如经济发展滞后、自然和社会环境制约等，根据实证和实践分析结果提出构建金融支持广西革命老区长效发展机制的相关政策建议。本文的创新点主要有三，一是以广西84个县作为研究对象。从县域角度研究革命老区的经济发展和金融支持情况，利用广西县情的共通性开展研究，使研究范围更为广泛，研究的角度更为细腻，也更能突出金融在支持广西革命老区发展的过程中发挥的作用和面临的问题。二是采用了DEA-BCC效率评价模型评价金融支持广西革命老区县域的成效，运用定性与定量分析相结合的方法，实现了对金融支持革命老区县发展成效的量化分析，分析方法具有创新性和实用性。三是充分运用比较分析法，将革命老区作为一个整体，观察和测量老区与广西区的差距，更好地反映革命老区经济金融发展状况。

本文共分为七个部分：第一部分为导论，主要介绍了本文的研究背景，明确本文的研究对象和范围为广西革命老区（84个县、市、区），以及主要内容和创新点；第二部分是文献综述；第三部分是介绍了广西革命老区经济金融发展现状；第四部分研究了制约金融支持广西革命老区发展的四大因素；第五部分运用数据包络分析法（DEA）选取了革命老区内的25个贫困县作为典型分析，分析影响革命老区金融支持效率的主要因素和原因；第六部分结合DEA评价结果提出金融支持广西革命老区发展的五大长效机制；第七部分是全文结语。

图2　金融支持广西革命老区发展长效机制研究技术路线图

二、文献综述

革命老区是中国特色的享有政治待遇的行政区域。从近年的研究来看，国内对革命老区的研究起步较晚。十八大后，国务院陆续发布陕甘宁、左右江等革命老区振兴规划，国内学者对革命老区的研究逐渐增多。依据各革命老区振兴规划发布时间的先后顺序，研究的丰富程度不一而足，当前对革命老区研究成果较多的是陕甘宁、四川、赣南苏区、大别山等四大老区，自2015年左右江革命老区振兴规划出台后，广西和左右江革命老区的研究逐渐掀起热潮。目前，国内学者对革命老区的研究主要有四个方向：

一是革命老区扶持政策的研究：如魏后凯、蔡翼飞（2011）对我国老区扶持政策及其调整方向进行了梳理，认为革命老区现有政策的扶持力度远远不够；张业明（2016）对左右江革命老区的税收政策进行了研究。

二是对革命老区精准扶贫的研究：如郭君平、荆林波、张斌等人（2016）对全国2073个区县的实证分析发现，革命老区相比非革命老区县入选三种国家级扶贫重点县（八七扶贫重点县、集中连片特困县、双重富贫困）身份的概率分别高10%、21.5%、6%，体现了党和国家出于对革命老区历史贡献的考虑，在政策上予以倾斜和优待，但这也导致了革命老区国家级贫困县“帽子”的棘轮效应^[4]约为非革命老区的1.26～4.04倍，说明政策的倾斜容易导致贫困地区的外部依赖性，政治优待和利益之争对其自我发展和主动脱贫有一定的影响；范武迪（2016）从价值链视角对陕甘宁革命老区产业化扶贫进行了研究；夏梦凡（2016）对黄冈大别山革命老区进行了精准扶贫案例分析。

三是对革命老区经济振兴的研究：如徐丽媛（2016）对中部地区130个贫困老区进行了经济社会发展竞争力的比较研究；王希宁对陕甘宁革命老区建设国家能源基地进行了研究；秦达俊（2015）对广西崇左市实施左右江革命老区振兴规划进行了设想。

四是对革命老区金融扶持的研究：如王沁、郑小欢等人（2016）运用DEA模型对四川省21个地级市州分析了四川省革命老区的金融效率，揭示出四川省革命老区金融发展的不均衡；钟敏（2012）研究了赣南苏区金融发展的差距和成因，并对赣南苏区金融发展进行了规划定位和综合预判，为本文研究广西革命老区金融支持的长效机制提供了决策参考；章莳安（2013）研究了金融支持对赣南中央苏区的影响；余赞德（2015）对赣南革命老区的金融生态环境与经济发展关系研究发现，赣南革命老区金融资源外流和供需错位问题突出，其中金融组织机构不健全、金融产品单一是造成这一现象的重要原因；章莳安、余赞德等（2016）在研究中均运用了DEA分析法，为本文的定量研究提供了思路和借鉴。

三、广西革命老区社会经济金融发展现状

改革开放30多年来，广西革命老区受益于西部大开发战略和国务院对革命老区、边疆地区、少数民族地区的政策倾斜，经济总量稳步发展，金融加快发展，老区的经济金融面貌得到有效改善，但是老区的经济总量仍然偏低，经济发展明显滞后于全区平均水平，金融支持经济发展的效率偏低。

（一）革命老区经济发展现状

1.经济发展总体滞后

2015年末，广西革命老区（84县、市、区合计数据，下同）地区生产总值合计8858亿元，占广西区生产总值的52.72%，占比较2014年末提升2.17个百分点，转变了2008年以来生产总值占比逐年下降的趋势，说明革命老区经济发展速度有所加快，但总体上经济总量仍然偏低。革命老区内拥有80%的人口和行政区面积却只创造了广西区一半的生产总值，且经济增速低于自2009年以来始终低于全区平均增速。

图3　革命老区与广西区地区生产总值比较图

2.财政转移支付力度较大

2014年末，革命老区公共财政收入453.73亿元，同比增长21.97%，公共财政支出1617.22亿元，同比增长9.50%，财政支出是财政收入的3.56倍，革命老区财政收入、财政支出分别占广西区财政收入和支出的31.92%、46.47%，说明广西对革命老区的转移支付力度较大，呈明显的倾斜支持。老区的社会事业得到明显改善，教育、医疗、卫生、城乡居民养老和医疗保障水平得以提高。

图4　革命老区与广西区财政收支情况比较图

（二）革命老区金融发展现状

1.支持革命老区的发展政策不断完善

随着改革开放和国家扶贫政策的推进，助推革命老区经济发展的顶层设计得到进一步完善，革命老区的重大项目建设、资金投入、资源开发和生态补偿等方面得到了政策支持。《左右江革命老区振兴规划》（以下简称《规划》）的出台，将左右江革命老区发展跃升为国家战略，《规划》是目前为止唯一一个附有项目计划的规划，提出了重点围绕老区（包括百色、崇左、河池三市和南宁市的隆安县、马山县）沿边开放基础设施、特色产业发展、生态经济建设、扶贫攻坚、惠民工程等5大工程实施行动计划。此外，在编制国民经济和社会发展“十三五”规划等中长期规划时，党中央对革命老区予以重点支持，积极谋划一批交通、水利、能源等重大工程项目，优先纳入相关专项规划。金融方面，人民银行总行联合7部委出台了扶贫开发金融服务通知，人民银行南宁中支出台的《关于推进全区金融精准扶贫工作的实施方案》、广西壮族自治区财政厅出台的《左右江革命老区重大工程建设专项资金管理办法》等一系列扶持政策的实施，为满足广大贫困地区多元化资金需求和创新金融支持扶贫开发模式提供了制度保障。

表1　助推广西革命老区经济金融发展主要政策

2.金融服务革命老区覆盖率不断提升

近年来，广西壮族自治区人民政府、财政厅、人民银行等相关部门多措并举，着力推进革命老区信用体系和农村支付体系建设，大幅提高革命老区金融服务覆盖率，为广大贫困地区畅通了扶贫资金流动渠道。截至2016年9月末，广西区建成三农金融服务室1519个，覆盖率较2015年末提高1.94个百分点至10.64%，全区农村金融“四级联创”进度加快，至2016年9季度末，广西区信用县发展至4个，包括田东县、宜州市等革命老区县，信用乡镇发展至149个，信用村创建2180个，信用乡镇、信用村覆盖率分别达到13.27%、15.27%，分别较去年末提高的1.0个、0.62个百分点，全区金融服务空白行政村从去年末的116个减少至5个，金融服务行政村覆盖率达到99.96%。截至2015年年末，广西小微专营机构达到204家，社区支行达到176家，小微支行达到32家，有效提升了小微金融服务的便捷性和可获得性；农村中小金融机构在乡镇共设立各类流动服务点、服务代办点等1.43万个，安放POS机、ATM机等各类电子机具6.85万台。

3.金融为革命老区扶贫注入资源要素

近年来，革命老区通过一系列财政、金融政策加大新型农业、民族企业、旅游等产业的金融支持，不断提高小微企业贷款、农户贷款和小微企业信用保险、贷款保证保险的覆盖率，大幅提高农村贫困人口、创业农民妇女、返乡创业青年等初始创业者的收入。广西全区各级人民银行充分运用再贷款、再贴现等政策工具，引导金融资源投向贫困革命老区，截至2015年末，全区银行业金融机构小微企业贷款（含个体工商户和小微企业主贷款）余额4319.61亿元，比年初增长8.69%；辖区法人机构申贷获得率为95.55%，增长4.26个百分点；全区涉农贷款余额达6005亿元，同比增长9.61%；2015年新增涉农贷款525亿元，占全部新增贷款达到25.6%，全年投放扶贫贷款374亿元。

4.存贷款总量稳步增长

2015年末，革命老区各项存款余额7161.12亿元^[5]，比增长9.07%，各项贷款余额4478.53亿元，同比增长11.07%，革命老区存款余额、贷款余额分别占广西区的31.42%、24.72%，革命老区的金融总量不及全区的1/3，金融总量偏低。2015年，革命老区新增贷款446.39亿元，占广西区贷款增量的21.79%。2009—2014年，革命老区各项贷款增速均高于广西区各项贷款平均增速，随着革命老区金融总量的扩大，贷款增速呈逐年放缓趋势。

图5　革命老区与广西区存贷款余额及增速比较图

（三）现阶段金融支持革命老区发展机制

1.信贷资金供给体系

一是建立项目融资清单：金融机构与广西金融扶贫大数据管理平台内扶贫对象对接，及时了解其项目建设融资需求情况，结合自身业务特点实时建立精准扶贫项目融资需求清单。二是加强融资产品创新：简化现有涉农、扶贫等特惠信贷产品审批程序，加强符合革命老区实际的扶贫类产品创新，实现信贷产品对融资需求的全覆盖。三是落实特惠金融优惠政策：金融机构对金融扶贫大数据管理平台内扶贫对象按性质、身份和贷款用途等进行分类，整合金融优惠政策，对号入座精准覆盖各类信贷主体的融资需求。

2.金融服务体系

一是深化农村信用体系建设。建立健全农户信用信息系统，完善贫困村、贫困户的信用评级方式，全力推进“四级联创”工作，对符合“四有两好一项目”的贫困户全面授信。二是加大支付体系建设力度。大力推广农村特色银行卡，加大ATM等自助终端在乡镇及以下地区的布放力度，提高联网通用使用率。三是进一步加强农村金融知识宣传和金融消费者权益保护。加大革命老区普惠金融制度体系建设力度，保障并改善贫困农民及城镇低收入消费者群体金融服务权益；畅通县域金融消费者投诉受理、处理渠道，妥善化解金融矛盾纠纷；组建专业的金融宣传教育志愿者队伍，依托“两点一站”设立县、乡、村三位一体的金融知识教育服务站，建立长期宣传普及金融知识的固定场所。

3.政策保障体系

完善扶贫类贷款风险分担和激励机制，出台农村金融基础设施建设奖励政策和金融扶贫机制建设补助政策，落实涉农增量奖励、农村金融机构定向费用补贴等财税奖补政策等。

4.统计评估体系

依托广西精准扶贫贷款统计监测制度建立石漠化地区专项统计机制，开展金融扶贫政策执行效果评估和农村金融生态环境评估工作，构建革命老区金融支持统计评估体系。

四、制约金融支持革命老区发展的主要因素

（一）经济发展滞后，产业层次低

2014年末，革命老区三次产业结构比重为23.89∶46.51∶29.59，第一产业和第二产业结构有所调整，第一产业、第二产业比重分别较2008年末下降3.46个百分点和上升的3.37个百分点，说明革命老区近几年来工业发展相对较快，对经济的拉动力有所提升，第二产业比重已经基本与广西区持平，但是第一产业比重高于全区8.49个百分点；而第三产业低于全区8.31个百分点，且近7年来第三产业比重呈现相对稳定状态，产业结构较全区仍有较大差距（见表1）。革命老区经济发展产业层次低，表现为第一产业大而不强，组织化程度低，农业产业化经营滞后，农民增收难度大；第二产业小而不优，规模以上企业较少，新兴产业发展慢，高新技术和新兴产业发展缓慢，工业质量和效益偏低；第三产业弱而不足，社会服务体系不完善，现代物流、商贸、中介等服务业发展缓慢。

表2　革命老区与广西区三次产业结构图

（二）贫困问题突出，城乡居民增收难度大

广西革命老区84个县市区中，有47个自治区扶贫开发重点县，其中，国家扶贫重点县25个。2015年末革命老区贫困人口387.01万人，占广西贫困人口总数的85.62%，贫困发生率^[6]10.29%，高于全区贫困发生率0.87个百分点；革命老区贫困村总数4334个，贫困户总数97.96万户，分别占全区贫困村总数和贫困户的86.68%、85.61%。革命老区中的自治区扶贫开发重点县贫困人口289.24万人，占全区贫困县贫困人口的87%，贫困县贫困发生率16.82%。其中，左右江革命老区的河池、百色、崇左三市的贫困发生率分别达到18.95%、18.89%、16.64%，分别居于广西区贫困发生率前三位。2015年末，革命老区城镇居民可支配收入、农村居民可支配收入分别为24960元、8433元，分别低于广西全区平均水平1456元、1034元，革命老区城乡居民收入差距2.96倍，高于广西全区差距0.17个百分点。

图6　革命老区贫困情况

（三）财政投入占主导，地方财政不足自我发展能力弱

发展资金的不足是制约革命老区发展的瓶颈。一方面，革命老区的发展主要依靠财政投入，政府财政投入占到总投入的45%以上，其中，中央财政收入占到财政投入的一半以上，对于革命老区等特定地区的发展，各地市、县均根据中央政策制定了相应的实施方案和规划，财政投入也以各本级为主。政府财政投入除了直接性投入到项目，更多的是整合各部委专项资金。通过整合中央财政资金、地方配套资金、部委专项资金集中用于规划区项目建设，呈现“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的局面，在地方项目建设中，金融投融资仅占到较小比重，部分大型项目通过中央PSL或者政策性银行总行发行专项基金和债券筹集资金，基层金融部门能参与的部分较少。另一方面，地方财力有限，融资能力不足，也是基层金融难以对接相关项目的主要原因。2014年末，革命老区财政自给率^[7]为28.07%，虽然自给率连续四年提升，但自给水平仍不足1/3，且财政自给率仍低于全区水平12.79个百分点，革命老区的发展对转移支付的依赖性较大，自我发展能力弱，在一些地方项目建设中，财力不足成为制约融资的主要因素，如河池市各县域公共预算收入不足10亿元，不能承接农发行关于城镇化专项建设基金，而柳州市则与农发行签订了100亿元的整体城镇化项目。

图7　革命老区与广西区财力水平比较

（四）区域金融生态环境不健全，金融运营效率偏低

一是革命老区县域近一半是贫困县，县域金融组织体系不完善，多数县域金融服务以农合机构为主，四大行、政策性银行、邮储、村镇银行等金融机构的齐全度不足，如河池市11个县市区中，仅有农合机构、农行、邮储银行实现县域全覆盖，中行、建行分别在7个、4个县域没有网点分布，县域金融支持主要依靠农合机构。2015年末，全区农合机构贷款新增348.36亿元，占革命老区信贷增量的78%。二是融资担保体系建设滞后，影响银行信贷资金介入。目前河池市现有融资性担保公司4家，其中3家民营担保性机构已经陆续因代偿不足、风险较大等原因退出经营，融资性担保公司主要依靠广西金融投资集团河池办事处和河池市财政出资设立的中小企业担保公司正常运转，但一家机构难以满足市场的融资需求，至2016年9月末，金投河池办事处的融资担保余额4.78亿元，业务量仅为全市贷款总量的0.8%。三是信贷结构难以优化。受制于地方经济产业结构，信贷结构调整困难。如河池市的五大支柱产业——水电、有色金属、化工、农副食品加工和纺织产业，2014年末以来水电企业陆续归还到期贷款，有色金属行业因部分重点企业逾期风险导致银行收缩信贷，2016年9月末，河池市有色金属业不良贷款率达到8.08%，高于全市不良率5.52个百分点，河池市金融机构对有色行业的授信额度比年初累计减少5.26亿元，同比下降2.13%。在县域经济结构调整艰难的情况下，金融机构难以对接有效需求、优质项目，金融机构运营效率偏低。至2015年末，革命老区金融机构存贷比63.82%，较全区平均水平低15.67个百分点，存贷款/GDP比重为1.45，低于全区0.98。2015年末，革命老区居民储蓄率高达70.59%，相对于城市区域理财产品快速发展，老区县域内的居民金融意识薄弱，投融资需求不足，金融机构业务宣传和拓展困难。

图8　革命老区存贷比及储蓄率走势

五、革命老区金融支持效率及评价

（一）模型构建

本文采用DEA模型中的BCC模型对25个革命老区贫困县金融效率进行评估。模型构建原理如下：假设共有n个决策单元，每个单元分别存在m种投入和s种产出，相应的权数记为：V=（v1,v2,…,vm)T，U=(u1,u2,…,us)T，第j个投入记为Xj=(x1j,x2j,…xm j)T，产出记为Yj=(y1j,y2j,…ysj)T，xij为第j个决策单元中第i种投入，yrj为第j个决策单元中第r种产出，对选定决策单元相对效率评价的等价线性模型如图4，其中S+表示与最优值相比可增加的投入，S-表示与最优值相比可减少的投入，ε=10-6。θ为该决策单元有效值，当θ=1，该单元同时具备技术效率和规模效率，当θ＜1，技术效率和规模效率不是最佳，且θ越小，效率越低。

图9　DEA-BBC效率评价等价线性模型

（二）样本和指标选择

为了对革命老区金融支持效率进行科学评价，本文根据广西区的经济区划特征，选取25个老区国家级贫困县作为决策单元，覆盖广西8个有革命老区的地市，对其金融效率进行DEA评价，时间跨度为2011年至2014年。其中，北部湾经济区内有马山、上林、隆安等3个国定贫困县；西江经济带有融水、昭平、龙胜等5个国家贫困县；桂西资源富集区涵盖了百色、崇左、河池等左右江革命老区的17个国家贫困县。投入指标选择年末人均存款、年末人均贷款、当年新增可贷资金和当年新增当地贷款，产出指标选择人均GDP、农民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入和全社会固定资产投资，具体指标值见表3-1、表3-2和表3-3。

表3-1　北部湾经济区革命老区（县）国定贫困县投入产出指标表

数据来源：《广西统计年鉴（2011—2014年）》。

表3-2　西江经济带革命老区（县）国定贫困县投入产出指标表

数据来源：《广西统计年鉴（2011—2014年）》。

表3-3　桂西资源富集区革命老区（县）国定贫困县投入产出指标表

数据来源：《广西统计年鉴（2011—2014年）》。

（三）效率评估结果分析

表4-1　北部湾经济区革命老区（县）国定贫困县金融效率评价结果

从效率评价结果来看，北部湾经济区的上林县和隆安县都出现产出不足的情况，体现在城镇人均可支配收入和固定资产投资额偏低，与资金投入规模不相匹配，金融资源的规模效益递减。其中。上林县2013年、2014年产出不足。2013年固投应增加36199万元，人均存款、人均贷款投入分别冗余2838元/人、516元/人，新增可贷资金和新增当地贷款分别冗余5261元、1888元；2014年人均GDP、城镇居民可支配收入产出应增加1034元/人、659元/人，固投应增加15854万元。隆安县2011年、2013年、2014年产出不足，主要为城镇居民可支配收入和固投在当年的投入水平有所增加，同时四项投入均存在冗余。

表4-2　西江经济带革命老区（县）国定贫困县金融效率评价结果

西江经济带的融水县在25个样本县中综合效率排名第24位，连续4年均出现产出不足，主要体现在人均GDP、农民人均纯收入产出不足，四项投入资金冗余情况较为突出，其中，新增贷款和可贷资金冗余量均超过2亿元。

表4-3　桂西资源富集区革命老区（县）国定贫困县金融效率评价结果

桂西北资源富集区均是革命老区，同时也是全国石漠化连片区，片区中的17个革命老区（县）中，纯技术效率未达最优的县份有8个，综合效率未达最优的县份有13个，其中罗城县的平均综合效率仅为0.756，连续4年出现产出不足，石漠化连片区城镇居民可支配收入、农民人均纯收入和固定资产投资产出不足情况较为普遍，存贷、贷款等投入冗余情况较为突出，说明金融投入对当地的经济产出的贡献度不高，金融资源浪费情况严重，普遍存在以较多的投入获得比预期或应达水平偏低的产出汇报，区域内的特困地区，特别是百色、河池市的金融效率亟待提高。

（四）结论

1.普遍性

从评估结果来看。25个革命老区国家级贫困县中，只有7个县达到效率最优，金融资源浪费的现象普遍存在。从表3可以看出，三大经济区域的平均金融效率在0.93上下波动。

表5　三大经济区平均效率表

2.地域性

在25个革命老区国定贫困县中，百色、河池两市占比达到60%，而平均效率最低的5个县就有4个（罗城、那坡、大化、田林）位于桂西北石漠化连片特困地区（百色、河池两市），如何从金融增效方面建立支持革命老区发展长效机制是助推桂西北连片特困革命老区精准扶贫工作的关键。

3.一致性

影响18个革命老区国家级贫困县金融效率未达最优的原因素基本一致。一是区域贫困程度较深，经济发展滞后，产业结构层次偏低，贫困县以农业为支柱产业，第二产业规模小，第三产业发展不足，财政自给率低，自我发展能力不足，金融对接困难，金融转化率低。二是产业发展不足，无论是特色农业还是工业、服务业，均处于初级阶段，产业链条和产业集群尚未形成，贫困县市场竞争力较弱；三是金融市场缺乏竞争：金融服务机构以农村信用社为主，网点覆盖不足,深入农村不够,金融市场未能形成有效竞争，无形中降低了农村金融资源的配置效率。

六、构建金融支持革命老区发展长效机制的建议和措施

（一）建立经济发展长效机制

经济发展滞后是制约金融支持革命老区发展的主要因素，为了促进金融对革命老区的支持效率，首先应该加快经济发展和产业结构调整。根据革命老区的产业结构和资源特色禀赋，应重点发展特色农业产业和旅游产业以带动第三产业发展。

1.发展特色农业产业，加大金融对特色产业的信贷投入。广西革命老区具有深厚的农业基础，特别是左右江革命老区农产品具有区域特色，如中药材、芒果、香猪、黑山羊、八角、核桃等，应因地制宜发展特色农业，拓宽特色农产品的销售渠道，推动农产品的二次加工，增加特色农产品的附加值。应加大招商引资力度，通过政策法规吸引外资承包经营，打造农副产品加工园区，提高集聚效应，为革命老区打造新的经济增长点。金融支持应从实体经济出发，加大对特色农业发展的支持作用。一是拓宽对特色农业发展的信贷支持范围，重点加大对农业科技、龙头加工企业和产业结构调整等领域的信贷投入，通过对特定的特色农业项目提供专门的资金支持。二是加强对特色农业生产基地以及龙头加工企业等领域的金融支持，充分运用已经发展成熟的“农业产业化龙头企业/农民专业合作社/家庭农场/能人+基地+农户”等模式发展特色农业产业供应链金融。三是充分发挥涉农金融机构的竞争和互补活性，构建竞争与合作并存的多元化的、有效互补的金融支持体系，明确金融机构的职能、业务范围，农业发展银行、农村信用社、农业银行、邮储银行等机构应在革命老区县域内拓展对特色农业不同层次的金融服务。如政策性银行主要通过大型基础设施项目强化特色农业基础，农合机构、农行、邮储银行应在对特色农业企业、专业合作社等提供金融支持以及对农户提供小额信贷扶持等。

2.发展旅游服务业，加大金融对旅游业的信贷支持。左右江革命老区有着相同相似的地质地貌、人文资源和社会历史，革命老区的称号更为开发红色旅游创造良好的条件，同时革命老区也是世界著名长寿带的核心区域，绿色旅游的资源也极为丰富。应充分利用革命老区的自然资源和历史资源优势，推动革命老区旅游区形成联动，推进旅游资源统一规划、统一开发、统一经营，提高旅游资源的整体效益和利用率。应充分发挥银行信贷服务旅游产业的主力军作用，积极响应政府宏观经济政策,合理调配金融资源,适时调整信贷结构和信贷方向,促进旅游扶贫综合开发，重视对旅游企业的信贷扶持,通过制定科学的发展规划重点支持生态旅游、民俗文化项目的开发建设,满足旅游企业的贷款需求。

（二）构建金融扶贫长效机制

扶贫攻坚是未来一个时期我国和革命老区发展的重要任务，应建立金融反贫困的政策保障机制。一是以支持农业产业化经营作为信贷扶贫的切入点，创新金融扶贫的模式与机制，开发金融扶贫产品。拓宽农村贷款抵押物范围，鼓励发展林权抵押贷款、应收账款质押贷款等业务，探索农村集体土地使用权和经营承包权抵押融资业务。二是建立融资风险补偿机制，放大财政资金效应。建立扶贫与“三农”贷款风险补偿与贴息制度，以达到利用“有限的财政资金杠杆，撬动庞大的金融信贷资源”的目的；利用税率杠杆鼓励涉农金融机构增加农业贷款投入；建立政策性农业保险制度和农业担保机构，缓解农户和农村中小企业贷款抵押、担保难问题。四是积极发放面向贫困地区农户的小额信用贷款和农户联保贷款，根据实际需要适当扩大贷款额、延长贷款期限。五是完善信贷管理制度，创新信贷管理模式。根据借款人的资信状况、偿债能力、贷款期内现金流量预测等因素合理确定贷款方式，完善农户、涉农企业信用评级制度，按照扶贫开发建设项目的周期特点与风险特征合理确定扶贫开发项目建设贷款的利率和期限，加大对扶贫开发建设的信贷支持力度。六是合理布局网点，增大金融覆盖面。农村金融组织体系发展是金融反贫困的重要力量。国有商业银行，特别是农业银行要从定位服务县域经济发展，服务“三农”经济的角度出发，尽可能恢复已撤销的乡镇营业网点；农村信用社要强化服务理念，消除金融服务“盲区”，实现金融服务全覆盖。

（三）建立金融支持基础设施建设长效机制

2015年，国务院批准实施的《左右江革命老区振兴规划》是目前位置唯一附有项目投资的区域规划，同时，广西区出台的《左右江革命老区重大工程建设三年行动计划实施方案》也安排了沿边开放基础设施工程、特色产业发展工程、生态经济建设工程、扶贫攻坚工程、惠民工程等5大类实施项目共141项,总投资约327亿元，未来三年将是革命老区基础设施建设大会战的重要时期，金融机构应充分研究对接振兴规划和三年行动计划中的重大项目，准确把握支持的重点和方向。一是以基础建设为保障，围绕大交通、大项目、农田水利基本建设等加大支持，以持续加大基础建设支持，进一步改善发展硬环境作为金融支持的首要任务。二是以产业发展为支撑，围绕能源化工、旅游业、特色农业、现代服务业、招商引资等，支持区内和跨省的工业园区建设。三是以城乡统筹为抓手，围绕城镇新区建设，加大小城镇与农村新村建设的金融支持。四是加大对民生领域的金融支持。积极支持连片特困地区基础教育、医疗卫生、文化体育、社会保障等公共服务体系的建设。

（四）建立金融财政政策协调长效机制

随着国家实施“一带一路”战略，加快形成面向国内国际的开放合作新格局，广西革命老区特别是左右江革命老区享有“三区叠加”的优势，区位优势将更加明显。金融支持革命老区发展应加强与财政政策的配合。一是广西革命老区应充分运用国家、自治区扶贫攻坚政策河“三区叠加”政策，抓好政策落地，争取财政资金作为资本金注入项目建设，撬动金融信贷投入。二是及时捕捉信息，准确把握国家投资方向和重点，找准国家政策与本地实际的结合点和切入点，主动对接，积极争取上级政策、资金支持，做好项目前期工作，积极谋划、储备、开发一批储备项目，一旦时机成熟，便可及时、尽早实现信贷投入。三是配合财政部门做好革命老区专项经费管理，争取扩大地方金融总量。随着扶贫攻坚等工作的推进，广西各县（市、区）均将逐步建立县级财政专项扶贫资金和老区建设配套资金纳入财政预算并逐年加大，逐步建立起与本级财力相适应的投入机制，这有助于金融机构增加存款来源，并加强信贷投放能力，金融机构应充分研透相关政策，扩大当地金融总量，并充分运用财政资金，发挥金融杠杆作用把政策措施的实惠真正落到老区振兴的实际项目上。四是建议进一步扩大革命老区专项转移支付资金，同时加快老区投融资体制改革步伐，积极探索BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等市场融资方式，不断拓宽投融资渠道，逐步建立长期稳定的资金渠道和多元化的投融资机制。

（五）建立金融支持公共服务对接长效机制

国家重视对国家扶贫开发工作重点县和贫困村的基础设施、环境治理和公共服务等设施建设的投入，解决贫困老区人畜饮水困难，加强行政村的电力、道路、通讯、卫生室等设施建设，改善其生产条件和生活环境，同时对金融机构支持贫困地区和薄弱环节建立了诸多的贷款贴息和激励机制。如农村妇女/青年创业贷款、国家助学贷款、民族企业民贸民品贴息贷款，以及对县域法人金融机构年度信贷增量进行考核，对考核达标的机构予以额外降准优惠等，2016年以来，扶贫小额贷款贴息政策逐步推广。金融机构应充分运用国家贴息政策，增加对以上领域的信贷投放，对农民工培训创业、农业基础设施建设、农业科技项目等予以支持。

七、结语

虽然金融支持革命老区取得了一定的成效，但受制于地方经济发展滞后，产业结构层次低、贫困问题突出、财政投入占主导，地方财力自给率低、金融对接困难；区域金融生态环境不健全，金融运营效率低等因素影响，金融效率未达最优的现象普遍存在，须在现有信贷资金供给体系、金融服务体系、政策保障体系和统计评估体系组成的金融支持革命老区发展机制下，从经济发展、扶贫攻坚、基础设施建设、金融财政政策协调和金融服务对接机制等方面着手，切实提高革命老区的金融支持效率，构建金融支持革命老区发展的长效机制。

由于统计年鉴数据更新较慢，部分数据只能截至2014年末，资料收集和数据分析尚不到位。同时本课题未将25个样本县效率值与全区效率值进行对比分析，未根据不同经济区的区位优势和产业优势提出针对性的建议，需要进一步完善。

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［14］中国人民银行达州市中心支行课题组，金融与反贫困：秦巴山区连片扶贫开发的金融支持——以四川省达州市为例［J］，西南金融，2013（6）.

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［18］梁旭辉，促进扶贫攻坚和振兴左右江革命老区［J］，当代广西，2015（4）.

［19］徐太平，金融支持革命老区跨越发展的路径选择［J］，西南金融，2011（12）.

【注释】

[1]资料来源：360百科，革命老区词条。

[2]《广西壮族自治区人民政府办公厅关于认定革命老区县（市、区）的通知》（桂政办发〔2013〕8号），2013年1月18日。

[3]《左右江革命老区振兴规划（2015-2025年）》，国家发展改革委，2015年3月20日。

[4]、“棘轮效应”是指一种对过去消费的依赖性，具有易于向上调整，而难以向下调整的习惯效应，用在革命老区研究，指的是因享受了优惠政策而对国家政策和倾斜产生依赖，形成不愿意脱贫的惯性。

[5]革命老区各项存款、各项贷款数据均不包含兴宁区、良庆区、邕宁区、防城区、钦南区、钦北区、港北区、港南区、覃塘区、八步区等9个市辖区数据。主要原因是部分辖区为2012年以后新划定，人民银行金融统计系统数据无法细分各辖区的数据，为了数据口径的一致性和可比性，本文在各项存款和各项贷款数据中均不含以上各辖区数据。

[6]贫困发生率=建档立卡贫困人口/常住人口*100%。

[7]财政自给率=公共预算收入/公共预算支出*100%。