国企“混改”内部审计的定位及机构设置的探讨*孙关荣

重庆工贸职业技术学院

中国经济发展的新方向、新动力在于积极稳妥地推行混合所有制改革(以下简称“混改”)。根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》,混合资本既包括国有资本,也包括民营资本、外国资本和个人资本等的集合,由此产生了投资主体的多元化统称为投资主体。因此,国企“混改”成功关键是各路资本要坚持共生、共存、共赢的原则。企业的董事、监事和经理层相互关系要置于法治或公司章程的框架下,绝不能造成像万科股权之争中的宝能、华润和恒大混战、乱战,谁都想抢话语权。笔者认为在涉及“三重一大”(重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用)时,要使各路资本用同一个声音发声,形成合力,保护多元化投资主体的利益,有效途径之一是从国企“混改”内部审计入手,明确内部审计定位和内部审计机构设置。

一、混改”背景下的内部审计及其目的

在我国,内部审计是随着改革开放的不断深入和经济的快速发展而发展起来的。我国内部审计由中国内部审计协会给出的定义为:“内部审计是指组织内部的一种独立客观的监督和评价活动,它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。”国际内部审计师协会给出的定义为:“内部审计是一种独立、客观的保证与咨询活动,目的是为机构增加价值并提高机构的运作效率.它采取系统化、规范化的方法来对风险管理、控制及治理程序进行评估和改善,从而帮助机构实现它的目标。”纵观国内外审计定义不难看出,国企“混改”内部审计不仅要重视财务审计,而且更重视管理审计。

国企“混改”的根本目的是实现价值的最大化。在这个前提下企业开展的各项工作,都必须紧紧围绕企业盈利这个中心。作为投资者来说,也是为了自己的投资能带来丰厚的利润回报(公益事业和慈善机构除外),企业投资主体的多元化,也就是这个目标下的具体体现。作为企业组织内部的审计机构,也服从于企业的这个根本目的。脱离了这个根本目的,国企“混改”组织的内部审计机构也就荡然无存,“皮之不存,毛将焉附”。因此作为企业内部组织的审计机构与社会审计机构及政府审计机关相比,在审计的目的上是有很大区别的。企业内部审计机构服务于企业,是企业内部一个执行监督管理的职能部门,对企业内部的投资主体负责,以保障企业实现合法权益最大化的顺利进行。

二、“混改”企业内部审计机构的定位及作用

原审计长李金华曾指出:“内部审计与国家审计不一样,内部审计机构很重要的一点,就是为你所在的单位、部门在加强管理、提高效益、建立良好的秩序方面发挥作用,这就是内部审计的主要目标。”李金华审计长这一段话,指出了内部审计机构在现代企业中作用,也为企业内部审计机构作了最好的定位。混合所有制企业各层次管理部门工作的好坏,责任履行如何,对其业绩如何评价,在某种程度上依赖内部审计。所以内部审计就其性质来看,是一种管理权的延伸,是一种组织内部的管理活动。从这个意义上讲,内部审计是高层管理者的参谋和助手。因此内部审计在国企“混改”中应发挥的作用,已从产生之初单纯的监督检查,发展到偏重于为企业服务的分析评价上。2003年5月1日起施行《审计署关于内部审计工作的规定》(以下简称《规定》)第二条规定:“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为,以促进加强经济管理和实现经济目标”。从《规定》中可以看出,内部审计的内容包括财务审计、经营审计和管理审计,其审计的目的,是促进企业加强经济管理和实现企业经济目标。因此内部审计机构在多元化投资主体企业中,要保障企业经济目标的顺利实现,才能保障投资主体的合法经济目标的实现。要保证审计目标的实现,作为内部审计机构应发挥好以下的作用。

(一)内部审计在国企“混改”中的监督作用

审计的监督作用是审计能够独立存在的目的,也是审计工作的基本职责之一。审计监督的主要作用如下。

1.对国企“混改”的财务收支活动进行监督。有利于优化法人治理结构,提高信息披露公信力,夯实资本运作。

2.对国企“混改”内部的重点单位、重点部门、重点资金、重要经济活动进行监督检查,监督检查是否符合企业的根本利益,保障投资主体的合法权益不受侵害和合法权益的实现。

3.对国企“混改”内部管理制度进行监督检查,对企业内部管理制度进行评价,检查企业内部管理制度的执行情况。通过审计的监督检查,能发现企业管理中存在的问题。通过对发现问题的查处,强化企业内部各单位、各部门的依法经营意识,加强企业的经营管理,堵塞漏洞,提高效益,保证整个企业经营活动的良性循环,促进企业的发展。

(二)内部审计在国企“混改”管理中的参谋作用

1.内部审计可以利用对国家政策、法规和企业内部经营比较熟悉的优势,在遇到企业改制、重组等重大经营决策中,发挥出应有的参谋作用。

2.内部审计在实施项目审计过程中,利用对企业内部管理制度比较熟悉的优势,针对项目中存在的问题,向企业决策人提出整改建议,为企业决策人的决策提供依据。

3.通过对企业内部的热点问题、管理薄弱环节和下属单位开展审计调查,为企业决策人决策提供具有参考价值的信息,使企业决策人能够正确地进行决策。

4.利用内部审计经常接触基层的特点发挥出承上启下的作用,能够及时把基层单位或有关部门的困难、问题和意见,客观、公正地反馈给企业决策人,起到上下级之间的沟通作用;并在实施内部审计过程中,对企业经营和管理方面存在的问题,向企业决策人提出审计建议。

(三)内部审计对在国企“混改”经营管理的诊断作用

内部审计可以通过开展的各项审计工作,了解和掌握企业的实际经营和管理状况,针对企业存在的各种问题,提出解决问题的办法,供企业决策人参考。同时,内部审计另一个重要职能,就是通过对企业内部控制系统的评估和检查,发现企业内部控制制度的缺陷和漏洞,找出企业经营管理过程中,存在的偏差和失误;分析偏差和失误产生的主客观原因,提出解决问题的办法和建议,实现对企业经营情况诊断的目的。

(四)内部审计在国企“混改”内部之间的内部咨询作用

内部审计可以利用其对企业情况熟悉,基层接触面广,综合性强的特点,为企业内部被审单位提供咨询服务。通过内部审计咨询工作能够为“混改”企业排忧解难,使其经济活动在遵纪守法的前提下健康有序地进行;普及、宣传国家的法律、法规、政策知识,在“混改”国企治理方面发挥更大作用。

(五)内部审计对在国企“混改”内部单位的评价和鉴证作用

评价和鉴证是审计工作另一重要职能。内部审计通过开展的各项审计工作,对所属单位和部门的经营绩效和管理制度进行评价,为企业对所属单位和部门的奖惩,兑现提供奖惩依据。通过开展内控制度审计,对内控制度的健全性和有效性进行评价,为完善内部控制制度提供依据;通过开展任期经济责任审计,对所属单位行政一把手任期经济责任进行评价,为组织部门任用干部提供依据。

三、国企“混改”内部审计的机构设置

(一)内部审计组织机构的设置原则

1.法定性原则。2003年5月1日起施行的《审计署关于内部审计工作的规定》第三条规定:“国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位,应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。”因此,在优化法人治理结构,建立内部审计机构是法律的要求,也是企业自我约束、自我发展的需要。国企“混改”要接地气就必须按照国家的法律规定,建立健全和设置内部审计机构,以及内部审计制度,通过内部审计来检查和完善企业的各项规章制度,使每路资本都应该在法治框架与契约精神下,各守其位、各司其职,共同把国企治理好,实现企业的自我约束、自我发展。

2.独立性原则。《规定》第四条规定:“内部审计机构在企业主要负责人或者权力机构的领导下开展工作。”这条规定有效地保证了内部审计机构在企业中的相对独立性,内部审计工作不受企业内部其他部门的制约和干扰。为内部审计工作的工作质量提供了制度上的保证。在这个原则指导下,内审组织机构在组织人员、工作和经费等方面应独立于被审计单位,独立行使审计职权,不受股东、总经理、其他职能部门和个人的干预,以体现审计的客观性、公正性和有效性,如果将内审机构隶属或合并于本单位的其他部门,就会使内部审计失去其应有的独立性。

3.权威性原则。国企“混改的权力机构”应为投资主体多元化的股份制企业中的董事会,内部审计机构是在由投资主体授权的董事会或监事会的领导下开展工作,这是内审工作充分发挥作用的另一个关键因素,主要体现在内审组织机构的地位和设置层次上。内审组织机构的组织地位和设置层次越高,权威性就越大,内审的作用就发挥得越充分。国内外的审计实践也表明,内审的组织地位和作用的发挥是相辅相成的。一方面,作用的扩大为内部审计赢得较高的组织地位创造了机会;另一方面,组织地位的提高,独立性增强又为内部审计人员卓有成效地履行其职责,发挥内部审计的职能作用提供了条件。

(二)内部审计机构的设置模式及其评价

由于我国企业内部审计制度建立较晚,在借鉴国外经验方面也不一致,内部审计机构设置存在多种模式,主要有内部审计机构隶属于财会部门;内部审计机构隶属于总经理;内部审计机构设在监事会;内部审计机构设在董事会;董事会下设审计委员会,在行政系统——经营管理系统设置审计机构。

以上五种模式各有利弊。第一种模式,内审机构的设置无论从层次、地位和独立性来讲,都是较差的。内审机构只是开展部分日常性的审计工作,不能直接为经营决策者服务,不能很好地实现审计的根本目的。第二种模式,内审机构的设置层次、地位和独立性稍差,虽然有利于对企业直接的生产经营活动进行审计,但不利于对企业高层次决策及经济行为进行监督,审计范围相对窄小,审计工作受到一定限制。第三种模式,虽然从独立性和设置上看都较高,但内部审计机构设在监事会下,实际中往往会将二者的工作混为一谈或顾此失彼从而削弱彼此应有的作用。第四种模式,内审的层次、地位和独立性很高,但不足之处是董事会是集体讨论制,凡事都通过董事会集体讨论决定,正常的审计工作就很难进行。第五种模式,设置层次最高,地位超脱,独立性强,有利于审计人员独立开展工作。

(三)国企“混改”后内部审计机构设置的选择及理由

从内审机构设置的原则上看,第五种模式最为科学、有效,即在董事会下设审计委员会,在行政系统——经营管理系统设置审计机构。内审机构,作为审计业务,要向审计委员会负责并报告工作;作为行政内容,要向总经理负责并报告工作;审计委员会成员由董事长、非执行董事、总审计长和非公司董事(外聘)等组成。笔者认为这种组织模式是国企“混改”内部审计组织机构的最佳模式,其理由如下。

1.能够最大限度地体现内审的独立性和权威性。国企“混改”强调内审机构的独立性和权威性,而独立性和权威性的强弱取决于内审机构的隶属关系和领导层次的高低。领导层次越高,独立性和权威性越高,反之就越弱。董事会和经营管理机构是企业的主要领导机构,故在其领导下的内审机构能够较好地体现它的相对独立性和权威性,从而为内审工作顺利开展奠定良好的基础。

2.这种双向负责、双轨报告,保持双重关系的组织形式,与国际内部审计师协会的《内部审计实务准则》的要求相一致。该准则在它的绪言部分指出:“内部审计的目的是协助该组织的管理成员有效地履行他们的职责”,而内部审计所要协助本组织的“管理成员”,是“包括管理人员和董事会成员”两方面成员的;内审机构是“根据高级管理层和董事会所规定的政策来执行其职能”的,其宗旨、权力和责任的说明(章程),是“由高级管理层批准并得到董事会认可的”。

3.这种内审组织机构模式,有利于保证国企“混改”内审职能的发挥。传统审计多强调和偏重于内审的监督职能,忽视了内审的评价、鉴证和服务职能。从西方现代内部审计工作的发展来看,其重心已转移到评价、鉴证和建设性功能的发挥,这同样也是我国内部审计的发展趋势。在这种组织模式下,内审机构作为审计业务部门主要发挥监督职能;作为行政部门,则承担评价、服务等职能,有利于实现内部审计“促进改善经营管理、提高经济效益”职能的发挥。

四、国企“混改”后内部审计工作创新展望

作为国企“混改”内部审计机构,要开展审计工作,还必须配备一定数量高素质的内部审计人员。选择素质良好的内部审计人员是企业内部审计工作能有效发挥作用的关键。《规定》第七条规定“内部审计人员办理审计事项,应当严格遵守内部审计职业规范,忠于职守,做到独立、客观、公正、保密。”这规定原则上规定内部审计人员在开展审计工作所必须遵守的职业规范,也是内部审计人员所必须具备的条件。在国企“混改”管理中,内部审计人员要实现观念的创新。

(一)内部审计工作目的创新

内部审计要从过去的以查错纠弊为主,逐步转移过渡到完善公司治理结构,建立健全内部控制制度,保证各路资本共生共存,还要达到共赢,为企业改善经营管理,提高企业经济效益提供服务,牢固树立内部审计就是服务的新观念。因此,更主要的是查出问题后,找出解决问题的办法,为企业加强经营管理、提高企业经济效益献计献策,为企业决策人提供内部审计信息依据。

(二)内部审计工作思路创新

思路创新要以观念创新为前提。突破过去“审计就是查账”的固有模式,要站在企业经营管理的层次,通过开展管理审计、绩效审计、内部控制制度审计工作,助推供给侧改革,提高企业经营管理水平;同时通过对企业难点、热点问题展开审计调查,帮助企业对症下药,找出经营管理中漏洞和差错,提出解决问题的审计建议,实现内部审计服务于企业的宗旨。

(三)内部审计工作方法创新

内部审计就是要从过去“就账查账”的传统方式中走出来,要从企业财务账目的“表象”深入到企业经营管理活动的“内象”中,找出产生问题的根源,提出解决问题的方案,达到标本兼治的目的,提升内部审计层次,实现内部审计工作质的转变。

综上所述,国企“混改”中多元化的投资主体要发展和壮大,就必须按照国家的法律规定,建立健全企业内部审计机构。内部审计结构模式选择必须接地气,服水土。内部审计随着财务会计从核算型向管理型转变,内部审计不仅要重视财务,更要关注管理审计。发挥内部审计在公司治理结构、内部控制建立,保护多元化投资主体的权益,使各路资本共生、共存、共赢,从而激发民间资本的积极性,帮助国企走出困境,取得国企“混改”全面胜利。

参考文献

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[4]蔡钱英.国有企业聚焦混合所有制改革调整优化国资布局[J].中国企业报,2016 (7):26.

[1] 本文获重庆市会计学会、重庆市总会计师协会2016年度优秀会计论文三等奖。