促进石嘴山市民营企业健康发展的税收分析和建议

高万军　朱春杰　张洪德　姚　刚

2012年，为加快推进“工业强市和转型发展”战略，石嘴山市委、市政府实施了企业“双龙工程”，提出了以龙头企业带动产业优化升级，形成优势和新兴产业集群的“强龙工程”三十条和以提升民营经济比重、加快促进小微企业健康成长的“育龙工程”二十条的指导性意见。作为掌控经济调控杠杆的参与者之一，国税部门肩负着为国聚财和支持地方经济发展的职责，如何研究化解民营经济发展中存在的制约瓶颈问题、如何下大力气挖掘培植潜在税源、最大限度地让民营企业和广大群众熟悉税收政策、用好税收政策、用足税收政策并发挥税收政策的最大效应，是摆在我们面前的前瞻性选题。

本课题为配合石嘴山市政府“育龙工程”二十条决策，截取全市2011～2012年间民营经济的组成结构、税收贡献、税收优惠政策落实情况，从税收政策角度出发对在经济转型和扶持“育龙工程”中遇到有力条件和不利因素进行了综合比对分析，旨在探讨破除民营经济发展因自身体制及相关制约发展瓶颈问题，促使全市民营企业增强战胜经济困难的信心，积极应对转型升级中遇到的税收政策及其发展环境问题提出具体措施和建议。

近年来，随着国家企业产权制度改革和石嘴山市政府对招商引资工作的不断深入，石嘴山市民营企业蓬勃发展，民营经济已成为经济发展的重要组成部分。

1．从经济性质划分上看，截至2012年11月底，全市国税民营经济总户数为22445户，占全部管户的99.29%，其中民营企业3974户，占企业类纳税人的96.08%，较2006年（“十一五”第一年）增加11.25个百分点，个体工商户18471户全部为民营经济。

2．从国税贡献上看，截至2012年11月底，全市民营经济实现国税收入17.31亿元，占全部国税收入的比重为76.02%，其中：民营经济中的企业纳税人累计实现国税收入16.05亿元，占全部国税收入的比重为70.49%；民营经济中的个体经营纳税人累计实现国税收入1.26亿元，占全部国税收入的比重为5.53%。

（1）分税种来看，全市民营经济实现增值税收入11亿元，占全部国税税收收入的比重为48.31%，占全部增值税收入的比重为69.88%；全市民营经济实现企业所得税收入4.96亿元，占上半年全部国税收入的比重为21.78%，占全部企业所得税收入的比重为92.36%；全市民营经济实现车辆购置税收入1.34亿元，占上半年全部国税收入的比重为5.88%，占全部车辆购置税收入的比重为99.26%。

（2）分行业来看，民营经济的增值税主要分布在煤炭、化工、冶金、非金属矿产、炼焦及批发零售等传统产业，以高耗能产业为主；民营经济的企业所得税主要集中在金融业。

3．从发展特点上看，一是民营经济的税收主体地位非常明显，民营经济已经占据全市国税收入的七成以上，逐步成长为我市的主要税源，个别税收占比甚至已超过了九成。二是民营经济分布主要集中于私营企业和个体工商户，一定程度上决定着石嘴山市的经济活力。

4．按享受税收优惠扶持情况上看，目前，我市经济正处于产业升级和转型阶段，由于受全球经济持续回落的影响，2012年1～11月份全市国税收入在短收3.84亿元的严峻情况下仍认真落实税收优惠政策，确保为转方式、调结构和支持实体经济发展发挥积极作用，共计落实各项税收优惠5.81亿元，有利地扶持了全市骨干企业和民营企业的发展壮大。其中：累计抵扣固定资产进项税额3.02亿元，办理各类征前减免税1.26亿元，办理各类退税1.46亿元，落实“增值税起征点调整”政策减免税收700万元，使占全市96.81％的2000余户个体工商户享受到了税收优惠。

虽然民营经济在石嘴山市经济和税收中所占的比重逐步加大，但受一系列主客观因素制约，民营经济在其自身体制问题上仍然存在着玻璃门、弹簧门等诸多制约问题，给企业自身发展造成了潜在或现实的风险和制约瓶颈。主要表现在以下几个方面：

1．家族制管理存在局限性，抵御经济和政策风险能力较弱。我市民营企业中很大比例是由家族企业发展而来，包括集体企业改制后，相当部分也是家族制管理，大多集中在高耗能行业且规模相对较小，生产落后，普遍存在经营面窄、产品品种单调、技术设备落后、技术含量不高等问题，缺乏风险约束机制，生产经营凭感觉走，因而经营效益低，甚至被市场淘汰。

2．投资领域仍显单一，税收结构不尽合理。与其他地市相比，我市民营投资涉及领域较窄，主要投向一些简单的制造业、初级矿产品采掘业等方面，个体工商户则主要集中在批发零售业。主要分布在煤炭、化工、冶金、非金属矿产、炼焦及批发零售等传统产业，以高耗能产业为主。存在第二产业比重过高，第三产业比重偏轻的问题。由于涉及的行业范围较窄，生产技术和能力落后，加之民营经济在国民经济中的份额不断加大，因此这一经济形式的快速发展并不完全有利于我市产业结构的升级和优化。同时高新技术和现代服务业等有市场竞争力的产业发展不足，占比不足一成，产业结构不合理，集群化和集团化程度低以及创新能力不足，客观上存在着短期的“稳增长”、稳定就业与长期的“调结构”、促进发展转型之间的矛盾。

3．民营投资更多依靠自筹资金。与国有经济和外商经济形式相比，我市民营经济的国家投资、国内贷款和利用外资占比较低，而自筹资金比例占比较高，目前的其他融资形式并未形成对民营经济的足够支持，尤其是个体工商户和私营企业的融资更加困难，致使一些有发展前景的项目因资金短缺而无法扩大再生产，阻碍了企业的发展，拖慢了个体私营经济的发展进程。

笔者认为，从税收角度分析，影响石嘴山市民营经济转型发展主要存在三个方面因素。

1．税费负担相对较重。虽然国家一再出台取消部分收费、减轻企业负担的政策，但税款预缴、核定征税并没有就经济形势变化做相应调整。同时，石嘴山市政府《2012年影响我市民营企业发展主要问题调查问卷》结果表明，税费负担过重（占46.43%）。国家税务总局对沿海三省与中部三省民营经济景气指数调查也印证了这一趋势：中部、沿海分别有75%、68％的纳税户反映近两年税费负担并未减轻，分别有47%、54％的民企希望加大减税力度。另从民营企业对未来政策环境预期调查来看，纳税人对税收环境预期不佳，税费负担预期景气值也较低。

2．易形成税收优惠政策真空。首先是我市私营经济主要分布在煤炭、化工、冶金、非金属矿产、炼焦及批发零售等传统产业，以高耗能产业为主，大多缺乏拥有核心自主知识产权，特别是研究开发费用、科技人员、高新产品（服务）收入占比不够等原因，导致这些特殊优惠措施对民营企业缺乏实质性激励。其次是行业准入制度制约我市民营经济发展。《企业所得税法》对《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》项目均有严格限制，我市的民间投资在传统垄断行业和领域所占比重非常低，尤其是在电力、热力、水利、环境和公共设施管理业及教育、卫生、金融、交通运输等服务业的份额和比例偏低。再次是规模因素制约。《企业所得税法》第二十八条规定的小型微利企业待遇，适用于具备建账核算自身应纳税所得额条件的企业，按照《企业所得税核定征收办法（试行）》规定，缴纳企业所得税的企业，在不具备准确核算应纳税所得额条件前，暂不适用小型微利企业适用税率。

3．税收监管难度加大。一是部分符合小型微利企业条件的企业由于优惠税额少，认为备案手续麻烦，不能主动履行备案手续或者自动放弃享受税收优惠。二是由于税收征管系统对符合小型微利企业认定条件的企业进行主动提示，纳税人进行年度申报时有部分企业按照提示申报了税收优惠，但申报后再按照《宁夏回族自治区税收优惠管理办法》规定要求企业报送备案资料时部分企业不能很好地配合，致使管理员要多次催要资料，在此项工作上花费了大量的时间。三是符合条件的企业中有一部分是亏损企业，这些企业自认为是亏损不缴税，不愿申请备案。四是私营企业所得税申报质量有待提高。部分企业的财务核算基本处于无部门监管状态，加之近年来会计制度和税法多次改革，虽然我局每年对这些企业财务人员都进行培训，但是多数企业财务人员（部分属于临时代账人员）还是不能完全掌握税收政策，也不能完全遵守会计制度，不能准确填写纳税申报表，造成申报错误。

完善石嘴山市民营经济税收政策环境，需要在积极探索民营经济税收政策创新的同时，营造区域性优惠政策、纳税、社会、税负等优质服务环境，加速企业现代化改造，尽快使其从传统的发展模式转向科学发展观指导下的以人为本、健康、协调、可持续发展模式，从数量型、外延型的规模扩张模式转向质量型、内涵型、纵向深化发展模式。

1．继续推进产业升级，优化和调整民营经济产业结构。大力推进“双龙工程”，把培育新兴产业和改造提升传统产业齐头并进作为经济转型的主要抓手，既要抓传统产业的升级换代，又要抓新能源等新兴产业尤其是第三产业的引进和培育。一是突出对冶金、化工等传统产业领域的民营企业进行高端化、高新化改造，以全市大力开展的“双龙工程”为契机，做强做大骨干企业，力争在强化产业品质，提升产业层次，发展产业集群上实现新的突破。二是利用增值税转型的机遇，引导民营经济实体将投资方向转向培育设备投资大、资本有机构成高、技术密集型的新能源装备制造、汽车制造、专用设备制造等优势产业。三是积极推进物流、金融、商贸、餐饮等第三产业民营经济的发展，不断提高民营经济在第三产业中的比重。

2．提高资源利用效率，积极发展低碳型民营经济。在结构性减税政策中，限制高能耗产业发展和鼓励资源综合利用的内容占了较大的比重。建议政府充分利用现有政策，大力发展资源综合利用等领域的民营经济，不断降低资源和能源消耗。一是依法淘汰能耗高、效率低、污染重的技术、工艺、设备；进一步加大节能技术改造力度，积极推广节能新产品、新技术；突出抓好重点领域、重点行业、重点用能企业节能，全面降低能源消耗。二是以循环经济示范园区、示范企业、循环项目为抓手，选择性地发展低能耗、低水耗、高附加值的产业和产品，同时鼓励传统的民营企业自主创新，生产经营行为向循环经济模式转变，最终达到民营经济的发展方式由高耗能经济逐步过渡到绿色低碳经济的目的。

3．提高民营企业招商引资质量，做到引资与引税并重。一是建议政府部门在针对民营企业的招商引资中搞好事前税收筹划。选择税收贡献率较高的行业且有利于优化全市经济结构的行业，将优惠政策与招商项目的实际税收贡献挂钩。二是加强事后监控，以行业税收贡献率为参照，实行警戒线管理，对税收贡献明显低于行业税收贡献率的民营企业，切实弄清原因，凡发现有套取优惠政策，取消后期优惠，并采取措施，追回前期优惠。三是由政府部门协调国税、地税部门，共同搞好民营经济招商引资重大项目税收评估工作，提高税收评估的全面性和准确性。四是积极引进科技型企业，尽量不走简单组装等粗加工产业道路。

4．积极争取新政策，为民营经济发展注入新的活力。在充分用好国家和自治区政府现有的各项税收优惠政策的同时，建议要以石嘴山市资源枯竭型城市的名义，积极呼吁国家能够给予我市更加优惠的税收政策（可考虑套用给予新疆的相关政策），促使我市经济实现跨越式发展。一是进一步加强对资源综合利用企业的税收优惠，积极引导民营经济实体在煤矸石、煤气、瓦斯气开发利用以及环境、大气的综合治理等方面有所突破，形成“资源—产品—再生资源”的良性循环，从而达到经济效益与环境效益的双赢。二是调整共享税分成比例。为支持资源枯竭型城市发展和经济转型需要，建议调整税收分成体制，建议将增值税分成比例由中央75%、地方25％调整为中央60%、地方40%，企业所得税由中央60%、地方40％调整为中央40%、地方60%，以保证地方政府有足够的财力扶持民营经济发展。三是降低民企投资风险。建立和规范民营企业的投资风险分摊机制。由于现行税法的规定使得中小企业投资者面临很大的风险，例如现行相关税法规定：被投资企业发生的经营亏损，投资方企业既不能随意调整减低其投资成本，也不可能确认其投资损失。而现实中的实际情况是，大多数中小企业自有资金非常有限，其企业经营规模普遍较小，因此其面临的投资风险比大型企业更大。为此，为了激发中小企业的投资热情，应建立起相关的投资风险分摊机制，从而降低中小企业的投资风险，促进中小企业的快速发展。四是建议鼓励民间办学、社会捐资办学的税收政策。社会各界向教育培训机构和科研机构的捐赠准许不受最高捐赠限额限制。提高职工教育经费提取比例，出台鼓励企业加大教育培训的政策。鼓励专家学者以科研成果技术入股民企或兼职，对取得相应收入按照“两免三减半”原则免征个人所得税。完善高新技术企业人员的个人所得税政策，进一步修订个人所得税政策，在基础扣除里，充分考虑现代家庭对教育的投入因素、科技人员科技成果转化的积极性等，鼓励个人加大对教育的投资和多途径进行科技成果转化。

5．积极助推纳税服务环境建设。所谓的纳税服务主要是指税务部门为纳税人提供的各类服务的总称。首先要加强工作衔接，根据《纳税服务工作规范》等相关规定，税务部门应在相关制度规定下，结合本地区的实际情况，进一步健全和完善好纳税服务的相关制度和措施，使税收执法与税收服务更加协调和规范。其次是通过整合服务资源来提高税务服务率。为此，税务部门应从简化办税环节、规范纳税服务工作程序、健全服务工作职责等相关环节入手，从而使税务服务工作规范化、制度化。再次要充分利用现代科技手段，不断提高服务层次，增强税务服务的便民化与信息化。例如，税务部门应充分利用现代网络加强纳税服务热线、税务网站、电子政务、税务登记、纳税申报、税款划拨、发票管理、政策查询等业务的电子化、网络化服务水平的建设，不断提升办税服务的质量。

6．努力构建规范的税收社会服务环境。首先是重视税务代理发展。创造条件为那些财务管理和经营管理水平相对落后的民营企业，提供建账建制的指导、信息、培训、企业发展分析等服务，积极推行对私营企业的税收代理制度，使其财务管理尽快完善起来。其次是强化代理行业监管，严格市场准入制度，维护市场秩序，促进税务代理依法办事和诚信执业。再次，要进一步完善代理法规制度，根据在实践中存在的诸多问题，相关法规应明确税务代理机构和从业人员行为规范及责任，真正做到税务代理有法可依、有法必依的目标。

7．积极构建合理的税收负担环境。税负水平高低对民企发展起重要作用，积极扩大查账征收范围，尽量缩小核定征收的比重。首先是建立企业征收方式过渡办法，可对核定企业规定一个过渡期限，其过渡时间可根据本地区的实际情况通过合理论证确定，在这个期限内企业必须逐步从核定方式过渡到查账方式。同时，为了鼓励企业尽快向查账方式过渡，在过渡期限内，还可采取各种灵活措施引导企业尽快完成转变。其次要进一步建立和完善民企税收负担评估制度，加强民企税收负担定期评估，建立科学规范的民企税负统计监测样本，客观反映民企实际税收负担。加强对民企享受税收优惠措施的落实情况及效果考核评估，建立税前民企税收优惠项目的登记制度、税中税收优惠申报制度，以确保税收激励政策落到实处。

（作者单位：宁夏回族自治区石嘴山市国家税务局）