深入开展专业化纳税评估工作的实践和思考

徐晓伟

纳税评估工作自开展以来，在提高征管质量、加强税源监控、优化纳税服务等方面发挥了越来越重要的作用，展现出了其独特的优势。2011年以来，为了适应经济发展的现状和税收管理实践不断发展的要求，作为安徽省国税系统税源专业化改革试点单位之一的淮北市国税局，结合淮北国税实际，从转变工作方式入手，组建专业化纳税评估团队，对如何解决纳税评估不会评、评不好、评不深、难以监督等问题进行了有益的探索，取得了初步成效。

1．组建评估团队。为了实现评估形式由个人分散评估向团队集体评估转变，全市国税系统抽调100名业务骨干，组建了市局、县（区）局两级纳税评估团队。市局评估团队负责省局委托和市局确定的重点税源的纳税评估任务，县（区）局负责一至几个行业中小税源的评估。在人员配备中，政治上突出服务意识、奉献意识和责任意识，业务上强调专业型、多元化，懂税收、会财务、能管理、精通计算机应用的占很大比例，多数是近年来各个系列的岗位能手，大大强化了评估力量。

2．明晰团队职责。团队内部根据评估工作的特点进行专业再分工，按照责任明确、互相支持、互相协调、互相竞争、互相监督的原则，成立专业的信息情报组、行业评估组，每组4～5人，集中办公，明确了各自岗位职责。信息情报岗的主要职责为收集处理第三方、网络和媒体、评估、管理、检查中的信息，按照评估需要及时采集、整理、提炼出有价值的情报提供给评估组，根据采集的信息开发设计应用程序软件。纳税评估岗根据情报组提供的信息有针对性地开展评估工作。纳税评估组实行组长负责制，在评估小组中试行主辅评制度，激发了每个人的最大潜能。

3．理顺工作流程。围绕税源监控的重点对象、重点环节和重点内容，适应纳税评估实际需要，出台了《纳税评估工作规程》和《评估团队工作职责》，初步形成一套包括评估任务的接收分配、案头审核评析、信息情报收集、评估约谈调查、评定结果处理、评估结果反馈、评估成果统计在内的，较完整的工作规程，确保日常评估工作有章可循。试行《纳税评估案件交流评比办法》，逐步形成以评促管的良性互动机制。

4．科学分派任务。按“规模＋行业”的标准区分评估对象，实行市、区（县）局评估团队分级评估。评估任务由市局选案部门按行业排序统一下达，对各行业中的重点税源企业由市局评估团队实施评估，对各行业中的中小企业按行业划分下发到不同区（县）局评估团队进行评估。在行业评估中，打破原主管区域界限，区县局评估团队各自负责若干行业全市所有纳税人的评估。从而在评估对象选择上，实现了由无序的分散评估向有序的行业集中评估转变。

5．过程公开透明。对审核评析、约谈及实地核查结果，遵循集体评定的原则。评估过程中，实行工作记事本登记制度，强化内部监督。评估结束实行集体评审制度，避免了评估工作敷衍塞责或者评估人员个人说了算问题的发生。建立的评估复审制，切实促进了评估质量和效益的提升。

1．深化了纳税评估。在评估工作中，全体成员劲往一处使、心往一处想，始终按照工作程序最规范、税务文书最标准、评估技巧最突出、工作效率最高效、工作效果最显著、内控机制最完善的目标和要求开展工作，为推动全局税源专业化工作深入开展做出了榜样。实践证明，对行业典型户进行解剖式评估，掌握了行业特点和税收风险点，为强化行业税源监控提供了依据，达到了评估一个行业、规范一个行业的目的，较好地发挥了团队优势。据统计，两年来，全局累计评估税款2.55亿元，2012年户均评估税款达到了18.67万元，取得了前所未有的效果。

2．强化了税源监控。利用纳税评估中获得的信息建立信息库，为税源监控、日常管理工作提供了信息支持。对每一行业评估结束后，评估团队针对评估过程中发现的税源管理问题进行梳理，形成专门的行业管理材料，传递给税源管理部门，从而夯实了税源管理基础，促进了税源管理质量和纳税人税法遵从度的提高。同时，对纳税评估过程中，发现涉嫌偷逃税情节严重的，及时移交稽查部门处理，充分发挥部门协作治税的作用。

3．锻炼了专业人才。评估团队组建初期，半日制学习、半日制演习和实践，形成了培训、演习、实战、考核相促进的专业化人才培训机制。团队评估的过程也是实战培训的过程。评估组一边实施评估，一边组织整理、修订《纳税评估手册》《评估案例选编》等教材，不断积累评估经验。组织评估人员学习信息比对、指标应用、约谈技巧及调查方法。特别注重培养行业评估能手，逐渐承担起全市所有同行业的纳税评估工作。实行每周案例点评制度，由行业评估能手轮流介绍评估经验，凭实绩影响人，以实践培养人，用实战锻炼人，实现优势互补，整体提高。

4．实现了税企双赢。内部，评估团队定期召开集中分析、纳税评审工作会议，全体成员畅所欲言，为大家提供交流平台，促进了其政治、业务素质的整体提高。尤其，在制作评估预案环节，每位成员依据自己的分析和判断独立制作评估预案，并据此被确定为主辅评人员，激发了每个人的最大潜能。最佳的预案，可得到大家最广泛的认可，培养了每个人的荣誉感。外部，由于采取了最优的评估预案，团队成员的最佳意见得以全面吸收，在对纳税人进行评估时，对所有的疑点必须进行全面核查，否则，在评审环节可能遭到否决。纳税人不必担心因评估组中某个成员的原因而随意受罚，也不必到处托关系或找人说情，使整个评估工作做到了公平、公开、公正，受到了纳税人的广泛关注和欢迎，阳光执法、文明执法得以推崇。

通过实施有效的“团队式”评估工作模式，税源管理质量和效率得到了进一步加强。实行团队式评估后，纳税人自行申报纳税的质量正在稳步提升，以评促管的作用日益显现。正如原安徽省国税局胡道新局长在该局检查时所说：税源专业化管理，就是要建立一支专业评估团队，由一个团队对企业实施评估或者检查；检查范围由较小的地区扩展为较大的区域；检查的主体由过去一两个人负责变为现在的一个团队负责；团队成员由全能型的个人变成各个领域的专家。实践证明，淮北市国税局“团队式”纳税评估工作正按照税源专业化管理的要求，不断开拓全新的工作方式，开创全新的工作局面，在“质”上实现了新的突破。

1．专业化人才的不足，制约着专业化纳税评估工作的深入开展，加强专业化人才培养，逐步建立起与推进税源管理专业化要求相适应的人才队伍。据调查，在全市专业化纳税评估人员中，相当多的评估人员年龄都在40岁以上，虽然有一定的工作经验，但计算机操作、纳税评估水平还不是很高，对国税系统所有系统软件应用程度不是很熟练，全能性人才的短缺一定程度上制约着纳税评估专业化工作的深入开展。因此，建议一方面要注重纳税评估专业化管理人才的培养和技能的提高，强化教育和培训，重点在提高实战能力上下功夫；另一方面，逐步建立健全专业化人才激励机制，探索建立纳税评估等专业人才能上能下的能级管理制度。同时，人员配置上，岗位风险要与素质能力相匹配。

2．个别评估人员和纳税人对专业化纳税评估认识上存在误区，需要进一步加强纳税评估工作的宣传和培训，提高纳税人自我纠错的认识程度。在实际工作中，个别评估人员工作定位不准，有的认为纳税评估就是开展日常税务检查，有的认为纳税评估就是变相的税务检查，不知道税务检查是纳税评估的一个实地调查环节。在此模糊认识下，个别税务干部不能严格按照规程实施评估，轻评析重核查，纳税评估演变成了税务检查，使评估监控职能滑出了税源管理的轨道，评估工作步入误区。在纳税人方面，由于税务机关宣传不尽到位，工作方法欠缺，一些纳税人从心理上未能把评估工作作为人性化服务和自我纠错的机会善待，而将评估人员的进户调查、约谈工作认同为纳税检查，产生了消极抵触行为。因此，建议各级国税机关开展纳税评估工作要严格按照评估程序开展每一个环节工作，并将执行情况列入市局每年执法检查和执法监察的重点内容，进一步加大考核力度。同时，加大对内对外培训力度，提高广大纳税人对纳税评估的认知度，为有效开展纳税评估工作营造良好的氛围。

3．纳税评估利用的基础数据真实性存在折扣，一定程度上影响着评估结果，要以信息化手段为支撑，开发实用、高效的纳税评估软件。目前，我们开展纳税评估主要依据纳税人报送的财务报表和纳税申报表等信息资料，不能适应动态分析的客观需要。鉴于纳税人会计核算水平的差异和对税收政策理解的程度不同，失真和虚假的财务信息难免存在，难以体现纳税人生产核算的真实情况，对这些资料纳税评估，其评估作出的结果必然是质量不高，可信度大打折扣。因此，要进一步拓展纳税人信息采集面，建立信息库，激活大量的征管基础资料，实行动态信息管理，将原来征管资料的死数据，通过分析整理变为活数据。利用第三方信息，加大对相关经济管理和执法部门信息的交换和采集力度。尽快开发实用、高效的纳税评估软件，充分利用信息化手段，提高纳税评估的质量和水平，最大限度地降低征纳双方的税收风险。

4．纳税评估缺乏准确的预警指标体系，改进纳税评估指标，建立比较科学的纳税评估指标体系，以此推动专业化纳税评估工作的深入开展。从实际运用情况看，目前纳税评估指标体系还很不系统，有的指标实际操作性不强。如在众多的分析方法中，投入产出法是非常实用的方法，但由于缺乏行业平均投入产出比，仅仅是个别企业的投入产出比较意义不大，企业往往以设备陈旧导致投入产出较低来搪塞。而涉及此类国民经济行业信息，国税机关采集起来非常困难。同时，一些评估指标的预警值没有按年度及时发布和更新，从而有可能导致评估的结果和实际情况有较大差异。因此，地市级以上国税机关应加快实现与政府相关部门之间长效的信息交流机制，形成信息共享，广泛搜集各类与税收相关的信息。在搜集大量信息资料后，综合考虑规模、地区等差异，考虑同行业、同规模、同类型纳税人各类相关指标以及多个年度的平均水平，以使预警值参数更加真实、准确和具有可比性，形成一套具有较强针对性和可操作性的预警指标体系，以指导专业化评估工作深入开展。

5．纳税评估缺乏系统考核指标，不利于纳税评估专业化工作的扎实推进，建立一系列考核指标体系，有利于促进纳税评估专业化管理运行质量的不断提高。纳税评估作为现代税收征管体系的一个重要组成部分，建立一套健全、有效的评估考核机制是促进纳税评估协调运行的客观要求，是评深评透每户纳税人的重要保障。建议积极围绕纳税评估专业化达到的最终目标，即“规范税收执法、优化纳税服务、促进纳税遵从”设置一系列监督评价指标考核体系，从风险户数、风险应对结果、纳税申报质量、纳税人税法遵从度、执法检查反馈问题结果等方面对纳税评估专业化管理的质量和效率进行总结评价，对区、县局实施的税收风险管理效果进行严格督导，并纳入全年的目标管理考核；建立抽查应对结果和风险识别结果的比对、执法检查参与的制约机制，切实解决“淡化责任”的问题，使纳税评估真正成为严防虚假申报、实现征管事中监控、提高征管质量的重要手段，促进纳税评估专业化管理运行质量的不断提高。

6．拓宽信息渠道，提高信息质量，解决信息化应用不高的问题；深化评估成果运用，促进征管质量和效率的提高。进一步扩大信息采集范围，将评估所需要的纳税人的生产经营、财务、物耗、能耗等项目列入申报内容，充分运用《税收征管法》所赋予的权力，利用贴近纳税人的优势，通过走访企业、实地调查等方式，掌握市场行情和脉搏，了解企业生产经营和财务状况，实施动态跟踪，全面收集评估信息。建立和完善评估信息提供机制，税务机关应通过法规、规章等法律形式，制定纳税人必须提供的信息项目和具体要求，以确保评估信息的准确全面。依托计算机网络，提高信息收集能力和质量，提高信息的加工能力和利用效率。运用计算机网络技术，将分散于CTAIS系统、金税工程、出口退税系统和用电、银行等内部、外部系统的纳税人的各种经济信息进行整合，实现涉税信息共享。同时，建立和完善评估基础信息的收集和积累机制，全面掌握企业生产情况的第一手资料。对评估中发现的问题进行汇总整理，总结出日常管理经验，强化税源管理。

（作者单位：安徽省淮北市国家税务局）

[1]1993年颁布的《中华人民共和国营业税暂行条例》（国务院令第136号）第五条。

[2]1993年颁布的《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》（财法字［93］第40号）第十八条。

[3]1993年颁布的《中华人民共和国营业税暂行条例》（国务院令第136号）第五条第（三）款。

[4]《国家税务总局关于纳税人销售自产货物提供增值税劳务并同时提供建筑业劳务征收流转税问题的通知》（国税发［2002］117号）。

[5]《财政部国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》（财税［2003］16号）第三条第（十三）款。

[6]《财政部国家税务总局关于纳税人以清包工形式提供装饰劳务征收营业税问题的通知》（财税［2006］114号）。

[7]2009修订颁布的《中华人民共和营业税暂行条例实施细则》（财政部、国家税务总局第52号令）第七条。

[8]《中华人民共和国建筑法》第二十八条：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”

[9]《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》第八条第二款：“严禁个人承揽分包工程业务。”

[10]2009修订颁布的《中华人民共和营业税暂行条例》（国务院令第540号）第五条第（三）款。

[11]2009修订颁布的《中华人民共和营业税暂行条例实施细则》（财政部、国家税务总局第52号令）第十六条。

[12]《国家税务总局关于印发〈不动产、建筑业营业税项目管理及发票使用管理暂行办法〉的通知》（国税发［2006］128号）。

[13]安徽模式也称安徽基药采购模式。安徽省2010年8月出台《安徽省基层医疗卫生机构基本药物集中招标采购实施方案（2010年版）》（下称“方案”），由于方案制定包括双信封招标、量价挂钩、单一货源承诺、生产企业承担配送责任等许多创新亮点，被业内归纳为“安徽基药采购模式”。

[14]“两票制”是指药品从药厂卖到一级经销商开一次发票，一级经销商卖到医院再开一次发票，以“两票”替代目前常见的七票、八票，减少流通环节的层层盘剥，并且每个品种的一级经销商不得超过2个。